A-462/2012. Úrskurður frá 20. desember 2012.
ÚRSKURÐUR
Hinn 20. desember 2012 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-462/2012.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi, dags. 16. júlí 2012, kærði [A] hrl., f.h. [B] og [C], þá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, dags. 29. júní, að synja um aðgang að skýrslu PricewaterhouseCoopers ehf. sem unnin hafi verið að beiðni Fjármálaeftirlitsins vorið 2011 og varði starfshætti Sparisjóðs Keflavíkur.
Fram kemur í gögnum málsins að í apríl árið 2011 afhenti endurskoðunarfyrirtækið PricewaterhouseCoopers ehf. Fjármálaeftirlitinu skýrslu sem það hafði verið fengið til vinna að ósk Fjármálaeftirlitsins um tiltekna þætti í starfsemi Sparisjóðsins í Keflavík. Skýrslan nefndist Sparisjóðurinn í Keflavík, skýrsla um ákveðna þætti innra eftirlits. Skýrslan er merkt trúnaðarmál.
Kærendur munu vera stofnfjáreigendur í Sparisjóði Keflavíkur og félagsmenn í Samtökum stofnfjáreigenda í Sparisjóði Keflavíkur. Í kæru [A] hrl. kemur fram að hún gæti hagsmuna félagsmanna í samtökunum og að kæra sú sem hér er til meðferðar sé lögð fram með stuðningi og fulltingi samtakanna.
Ekki er að fullu ljóst hvenær umrædd samtök eða kærendur fóru þess fyrst á leit við Fjármáleftirlitið að umrædd skýrsla yrði afhent þeim en þó liggur fyrir að þann 16. júlí 2011 tók Fjármálaeftirlitið ákvörðun um að veita þeim aðgang að tilteknum hlutum hennar.
Beiðni kærenda um aðgang að skýrslunni mun hafa verið ítrekuð á fundi með stjórnendum Fjármálaeftirlitsins 25. ágúst 2011 en viðbrögð Fjármálaeftirlitsins voru þau sömu og áður.
Þann 13. júní 2012 ítrekuðu kærendur beiðni sína í nafni Samtaka stofnfjáreigenda í Sparisjóði Keflavíkur. Þá var þess jafnframt krafist að Fjármálaeftirlitið upplýsti hvort það hefði kært tiltekna háttsemi sem lýst væri í hinni umbeðnu skýrslu til yfirvalda. Fjármálaeftirlitið neitaði að veita frekari aðgang að skýrslunni með ákvörðun 29. júní 2012 en eins og að framan greinir var sú ákvörðun kærð af hálfu kærenda með bréfi 16. júlí 2012. Í hinni kærðu ákvörðun var vísað til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálastarfsemi. Bent var á að stofnunin hefði brugðist við fyrri beiðni kærenda með því að afhenda þeim þá hluta skýrslunnar sem ekki féllu undir umrædd lagaákvæði. Fyrirspurn um það hvort Fjármálaeftirlitið hafi kært til yfirvalda háttsemi sem lýst væri í skýrslunni var svarað á þann veg að óheimilt væri að veita þær upplýsingar.
Málsmeðferð
Kæra [A] hrl. f.h. kærenda barst úrskurðarnefndinni 23. júlí 2012. Kæran var send Fjármálaeftirlitinu til umsagnar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 28. júlí, og með bréfi dags. 9. ágúst, barst umsögn þess, ásamt þeirri skýrslu sem kærendur höfðu óskað eftir aðgangi að. Með bréfi dags. 30. ágúst 2012 bárust úrskurðarnefndinni athugasemdir kærenda við umsögn Fjármálaeftirlitsins.
Í kæru málsins er gerð sú krafa að felld verði úr gildi ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að synja beiðni um aðgang að skýrslu PricewaterhouseCoopers ehf. sem unnin var að beiðni Fjármálaeftirlitsins vorið 2011 og varðar starfshætti Sparisjóðs Keflavíkur. Þar er þess einnig krafist að lagt verði fyrir Fjármálaeftirlitið að veita kærendum aðgang að skýrslunni án tafar. Til nánari skýringar á sjónarmiðum kæranda og Fjármálaeftirlitsins í málinu er rétt að gera hér í upphafi stuttlega grein fyrir þeim röksemdum sem fram koma í kæru málsins, áður en rakin eru viðbrögð Fjármálaeftirlitsins við kærunni og athugasemdir kæranda af því tilefni.
Í kæru málsins er í fyrsta lagi byggt á því að umbeðnar upplýsingar varði kærendur og að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins hafi verið stjórnvaldsákvörðun. Aðild kærenda sem stofnfjáreigenda, tjónþola og kröfuhafa í þrotabú Sparisjóðs Keflavíkur sé ótvíræð sökum beinna hagsmuna þeirra af því að fá viðkomandi upplýsingar afhentar.
Í sérstökum kafla eru röksemdir kærenda til stuðnings kröfum þeirra fyrir úrskurðarnefndinni raktar og er það gert í níu undirköflum þar sem í meginatriðum kemur eftirfarandi fram:
Í fyrsta lagi benda kærendur á að upplýsingar í umbeðinni skýrslu geti varðað kærendur sjálfa í skilningi 9. gr. upplýsingalaga. Í öðru lagi vísa þeir til þess að þagnarskylduákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, og 58. gr. laga nr. 162/2001, um fjármálafyrirtæki, eigi ekki að leiða til takmarkana á upplýsingarétti kærenda, enda sé þeim ætlað að vernda viðskiptahagsmuni eftirlitsskyldra aðila eða annarra. Engir slíkir hagsmunir séu lengur til staðar, enda sé Sparisjóður Keflavíkur nú þrotabú en ekki eftirlitsskyldur aðili í skilningi ákvæðisins og starfsleyfi sjóðsins hafi verið afturkallað af Fjármálaeftirlitinu. Í þessu samhengi er bent á að þagnarskylduákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 sé matskennt. Í þriðja lagi benda kærendur á að umbeðin skýrsla hafi verið afhent öðrum, bæði innan og utan stjórnkerfisins. Í því sambandi er vísað til þess að þann 10. júní 2011 hafi Alþingi samþykkt þingsályktun um rannsókn á aðdraganda og orsökum erfiðleika og falls sparisjóðanna. Liður í slíkri rannsókn hafi verið skipun rannsóknarnefndar, sbr. lög um rannsóknarnefndir nr. 68/2011. Rannsókn á falli Sparisjóðs Keflavíkur falli þar undir og er byggt á því að undir starfslýsingu nefndarinnar falli rannsókn á starfsháttum og háttsemi stjórnenda Sparisjóðs Keflavíkur. Kærendur telja augljóst að þeirri rannsóknarnefnd hafi þegar verið afhent téð skýrsla. Kærendur vísa í þessu sambandi til 14. gr. og 14. gr. a laga nr. 87/1998 þar sem fjallað sé um samskipti og upplýsingaskipti Fjármálaeftirlitsins við stjórnvöld annarra EES ríkja svo og önnur eftirlitsstjórnvöld hér á landi. Í 15. gr. laganna sé fjallað um samskipti Fjármálaeftirlitsins við Seðlabanka Íslands. Á grundvelli þessara ákvæða sé Fjármálaeftirlitinu heimilt að skiptast á upplýsingum við önnur stjórnvöld á grundvelli trúnaðar og séu þessar heimildir tæmandi taldar. Heimildir 14. gr. geti ekki átt við í málinu hvað varði ofangreinda rannsóknarnefnd enda hafi skýrslan ekki verið afhent rannsóknarnefndinni í þeim tilgangi sem heimilt sé skv. ákvæðinu, þ.e. ekki hafi verið um að ræða samskipti við „stjórnvöld hér á landi sem fjalla um gjaldþrot og slit eftirlitsskyldra aðila, eftirlit með þeim sem framkvæma endurskoðun hjá þeim eða tryggingastærðfræðilegar úttektir“ né heldur „aðila sem starfa að því að rannsaka brot á félagarétti“. Ákvæði 14. gr. a og 15. gr. geti heldur ekki átt við, sbr. skýrt orðalag ákvæðanna. Í fjórða lagi er því hafnað að synjun verði byggð á 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Af umfjöllun fjölmiðla megi ætla að skýrslan fjalli um meintar óeðlilegar og jafnvel ólöglegar lánveitingar stjórnenda sparisjóðsins til tengdra aðila og meinta óráðsíu stjórnendanna við stjórn sparisjóðsins. Slík háttsemi yrði kærendum, sem grandlausum eigendum stofnfjár í sparisjóðnum, grundvöllur að skaðabótakröfu á hendur sömu stjórnendum. Því fari fjarri að það geti talist „sanngjarnt og eðlilegt” að slíkum upplýsingum um fjárhagsleg málefni stjórnenda sparisjóðsins og meinta óráðsíu í stjórn sjóðsins skuli haldið leyndum frá kærendum. Í fimmta lagi vísa kærendur til þess að þeir eigi sem kröfuhafar, sbr. ákvæði laga nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti, sérstakan rétt til aðgangs að gögnum sem varði hagsmuni þrotabúsins. Engu máli skipti hvort skiptastjóri eða slitastjórn hafi hafnað kröfum kærenda á grundvelli umræddra ákvæða laga nr. 21/1991 enda sé skiptum í búinu enn ekki lokið og kærendur hafi ekki dregið kröfulýsingar sínar til baka. Í sjötta lagi telja kærendur að umfjöllun fjölmiðla um efnisatriði skýrslunnar hafi þýðingu við úrlausn á beiðni þeirra um aðgang að skýrslunni. Vísað er til þess að frá og með 12. júní 2012 hafi fjölmiðlar byrjað að fjalla nákvæmlega um tiltekin efnisatriði umbeðinnar skýrslu. Þau atriði úr skýrslunni sem fjölmiðlar hafa upplýst almenning um, gefi vægast sagt dökka mynd af stjórn, ástandi og starfsháttum sparisjóðsins. Kærendur hafi ekki upplýsingar um það hvaða aðili kunni að hafa afhent fjölmiðlum skýrsluna. Allt að einu telji kærendur full ljóst að engir þeir hagsmunir séu lengur til staðar sem réttlæti synjun á afhendingu skýrslunnar til þeirra. Jafnvel þó að fallist yrði á að í skýrslunni væru tiltekin atriði um fjárhag einstaklinga sem þagnarskylda kynni að eiga að gilda um, þá séu þeir verndarhagsmunir ekki lengur til staðar nú þegar nánast allir fjölmiðlar landsins hafi opinberlega og ítrekað fjallað um þau málefni. Öll þau atriði sem varði þá einstaklinga sem nefndir kunni að vera í skýrslunni séu nú þegar orðin opinber. Þá verði ekki á það fallist að upplýsingar um fjárhagsleg málefni þeirra einstaklinga sem stjórnuðu sparisjóðnum megi halda frá kærendum enda þeir stjórnendur sem um ræði hugsanlega bótaskyldir gagnvart kærendum vegna þeirrar háttsemi sem lýst er í skýrslunni, ef marka megi umfjöllun fjölmiðla. Engir þeir verndarhagsmunir séu lengur til staðar, hafi þeir nokkurn tíman verið til staðar á annað borð, sem réttlætt geti að synja kærendum um afhendingu skýrslunnar. Í sjöunda lagi telja kærendur að það gangi gegn meðalhófsreglu íslensks réttar að synja um aðgang að skýrslunni. Bæði hafi Fjármálaeftirlitið gefið þagnarskyldureglum of mikið vægi auk þess sem ekki eigi við lengur að synja um aðgang að henni nú þegar búið sé að greina opinberlega frá efni hennar í nákvæmum smáatriðum. Í áttunda lagi byggja kærendur á því að leggja verði heildstætt mat á öll þau rök sem færð séu fram í kærunni. Bent er á að hvað snerti hina umbeðnu skýrslu sé nú komin upp sú staða, sem áður hafi ekki verið fyrir hendi, að búið sé að skýra opinberlega frá efnisatriðum skýrslunnar í fjölmiðlum. Þar með sé sú staða komin upp sem öldungis mætti jafna til þess að gögnin hafi verið afhent til annarra stjórnvalda eða aðila utan stjórnkerfisins. Þegar þannig hátti til verði þagnarskylduákvæðum laga, þ.m.t. 13. gr. laga nr. 87/1998, ekki beitt um gögnin. Er þannig á því byggt á umrædd upplýsingagjöf, þ.e. afhending skýrslunnar til kærenda, geti ekki takmarkast á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga þar sem skilyrðið um „leynd“ upplýsinganna sé ekki lengur fyrir hendi. Engin leynd geti hvílt yfir því sem þegar hafi verið opinberað almenningi, og skipti þá engu hvaðan eða frá hverjum fjölmiðlar hafi fengið upplýsingarnar. Skilyrði 5. gr. upplýsingalaga séu þar með ekki uppfyllt og takmörkun á upplýsingaskyldu verði ekki á því ákvæði byggt né heldur á 13. gr. laga nr. 87/1998 eða 58. gr. 161/2002.
Í níunda og síðasta lagi kemur fram í kærunni að með beiðni um afhendingu skýrslunnar hafi fylgt fyrirspurn til Fjármálaeftirlitsins um það hvort stofnunin hafi kært tiltekin efnisatriði sem fram komi í skýrslunni til sérstaks saksóknara eða áframsent skýrsluna til hans. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins neiti Fjármálaeftirlitið að upplýsa kærendur um það atriði. Einnig sé óskað endurskoðunar úrskurðarnefndar um upplýsingamál á þessu atriði og því hvort fyrir hendi sé skylda Fjármálaeftirlitsins til að láta slíkar upplýsingar af hendi.
Í kærunni er rakið að á kröfuhafafundi slitastjórnar Sparisjóðs Keflavíkur þann 9. júní 2011 hafi fulltrúi skilanefndarinnar upplýst munnlega að nefndin hefði ákveðið, þrátt fyrir skilyrði Fjármálaeftirlitsins um að banna afhendingu skýrslunnar, að gera eintök af skýrslunni og senda sérstökum saksóknara skýrsluna í heild sinni í þeirri von að rannsókn yrði hafin á efnisatriðum sem fram koma í skýrslunni og hvort um refsiverða háttsemi í starfsemi sjóðsins kunni að hafa verið að ræða.
Virðist því sem skilanefndin hafi sent skýrsluna til sérstaks saksóknara til opinberrar rannsóknar. Fjármálaeftirlitið neiti að upplýsa um það hvort stofnunin hafi gert slíkt hið sama eða ekki. Ekki verði séð að nein þau atriði eigi við sem Fjármálaeftirlitið haldi fram að réttlæti takmarkanir á þessari upplýsingagjöf til kærenda. Erfitt sé að gera sér í hugalund hvaða einstaklingsbundnu hagsmunir eða hagsmunir fjármálafyrirtækis í gjaldþrotameðferð það geti verið sem réttlæti að Fjármálaeftirlitið upplýsi ekki hvort það hafi sent skýrsluna til rannsóknar hjá sérstökum saksóknara eða ekki.
Að breyttu breytanda eigi öll sömu rök og þegar hafi verið rakin við um þennan hluta kröfu kærenda.
Eins og fram er komið sendi Fjármálaeftirlitið úrskurðarnefndinni athugasemdir sínar við kæruna með bréfi dags. 9. ágúst 2012.
Í skýringum Fjármálaeftirlitsins kemur fram að Fjármálaeftirlitið hafi veitt kæranda aðgang að tilteknum hlutum skýrslunnar, sbr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Nánar tiltekið forsíðu og efnisyfirliti skýrslunnar, inngangi hennar og samandregnum niðurstöðum. Hafi persónugreinanlegar upplýsingar á þessum hlutum skýrslunnar verið afmáðar. Viðkomandi hlutar skýrslunnar hafi einnig verið afhentir öðrum aðilum sem þess hafi óskað. Fjármálaeftirlitið hafi komist að þessari niðurstöðu eftir að hafa farið ítarlega yfir efni skýrslunnar með hliðsjón af þagnarskyldu starfsmanna stofnunarinnar samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki um bankaleynd, takmörkunum á upplýsingarétti samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga og úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli A-334/2010. Það mál sem úrskurðarnefndin hafi fjallað um í nefndum úrskurði hafi varðað samskonar skýrslu og deilt sé um í þessu máli.
Varðandi lagagrundvöll beiðni kærenda vísar Fjármálaeftirlitið til þess að grundvöllur fyrir beiðni um aðgang að upplýsingum hjá stjórnvöldum geti verið þrenns konar. Þannig geti beiðni um upplýsingar í fyrsta lagi byggst á 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, í öðru lagi 9. gr. upplýsingalaga og í þriðja lagi 1. mgr. 3. gr. sömu laga. Mikilvægt sé að greina á milli þessara heimilda þar sem ákvæði 15. gr. stjórnsýslulaga veiti mun víðtækari upplýsingarétt en hin ákvæði tvö. Þá veiti 9. gr. upplýsingalaga víðtækari upplýsingarétt en 1. mgr. 3. gr. sömu laga. Sé upplýsinga óskað á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga verði að hafa í huga þá takmörkun á gildissviði upplýsingalaga sem fram komi í 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. laganna. Þar sé skýrt kveðið á um að upplýsingalög gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Fjármálaeftirlitið telur kærendur ekki vera samkvæma sjálfum sér þegar virtur sé sá lagagrundvöllur sem stjórnsýslukæran sé reist á. Í kærunni sé aðild kærenda að málinu rökstudd líkt og um stjórnsýslumál væri að ræða. Vísað sé til dóms Hæstaréttar í máli nr. 83/2003 sem birtist í dómasafni réttarins frá því ári á blaðsíðu 2685 en í þeim dómi hafi verið ítarlega fjallað um túlkun á aðildarhugtakinu í stjórnsýslurétti. Fjármálaeftirlitið bendir á að sé um stjórnsýslumál er að ræða, þ.e. mál þar sem tekin hefur verið eða ætlunin er að taka stjórnvaldsákvörðun, þá sé ljóst að beiðni kærenda grundvallist á 15. gr. stjórnsýslulaga. Sá annmarki sé á þessum málatilbúnaði að fallist úrskurðarnefndin á að um stjórnsýslumál sé að ræða þá hefði slík niðurstaða þau áhrif að málið ætti ekki undir úrskurðarnefndina, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Með hliðsjón af þessu gefi málatilbúnaður kærenda til kynna að úrskurðarnefndinni beri að vísa málinu frá. Fallist nefndin ekki á frávísun málsins á framangreindum grundvelli komi til álita hvort kærendur eigi rétt til aðgangs að skýrslunni á grundvelli upplýsingalaga. Þar komi tvö ákvæði laganna til sérstakrar skoðunar, þ.e. 9. gr. og 1. mgr. 3. gr.
Í stjórnsýslukæru kærenda sé vísað til 9. gr. upplýsingalaga um að aðila sé heimilt að kalla eftir upplýsingum um sjálfan sig. Líkt og bent sé á í skýringariti um upplýsingalögin eigi stjórnsýslulögin ekki við þegar aðili óski aðgangs að gögnum sem hafi að geyma upplýsingar um hann sjálfan ef gögnin tengist ekki meðferð stjórnsýslumáls. Til að bregðast við þessu hafi löggjafinn kveðið á um upplýsingarétt aðila varðandi upplýsingar um hann sjálfan í 9. gr. upplýsingalaga. Í þessu samhengi er bent á það í athugasemdum Fjármálaeftirlitsins að hin umbeðna skýrsla fjalli um Sparisjóðinn í Keflavík. Í þeirri umfjöllun sé einnig vikið að viðskiptamönnum sparisjóðsins, t.d. lántakendum. Þar sé á hinn bóginn ekkert fjallað um stofnfjáreigendur eða kröfuhafa. Þar sem skýrslan beinist efni sínu samkvæmt ekki að stofnfjáreigendum eða kröfuhöfum Sparisjóðsins í Keflavík, þ.m.t. kærendum, og ekkert sé um þá fjallað þar verði krafa kærenda um upplýsingar ekki byggð á 9. gr. upplýsingalaga. Af þessum sökum beri að hafna beiðni kærenda að því leyti sem hún sé reist á því ákvæði laganna.
Eina ákvæðið sem eftir standi sem kærendur gætu hugsanlega byggt á fyrir nefndinni sé þá 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga. Fjármálaeftirlitið bendir á að kærendur byggi beiðni sína ekki á því ákvæði og því liggi beinast við að úrskurðarnefndin hafni kröfum kærenda að öllu framangreindu virtu. Telji úrskurðarnefndin að taka þurfi beiðni kærenda til skoðunar á grundvelli 1. mgr. 3. gr. laganna fari Fjármálaeftirlitið fram á að litið verði til þeirra takmarkana sem upplýsingalög gera ráð fyrir að réttur samkvæmt ákvæðinu sæti, sbr. einkum 5. gr. sömu laga.
Fjármálaeftirlitið telur ljóst að réttur kærenda til gagna samkvæmt 3. gr. upplýsingalaga sé tvímælalaust takmarkaður af 5. gr. laganna. Hin umbeðna skýrsla hafi ekki einungis að geyma upplýsingar um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni Sparisjóðsins í Keflavík heldur einnig upplýsingar um lánveitingar til viðskiptamanna hans sem falli undir verndarhagsmuni 5. gr. og þá ýmist sem fjárhagsmálefni einstaklinga eða mikilvægir fjárhags- og viðskiptahagsmunir fyrirtækja, allt eftir því hvort viðskiptamennirnir séu einstaklingar eða lögaðilar, sbr. einnig 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002, en það ákvæði sé einkum ætlað til að vernda hagsmuni viðskiptamanna fjármálafyrirtækja. Í þessu samhengi verði að hafa í huga að fjárhags- og viðskiptamálefnum viðskiptamanna Sparisjóðsins í Keflavík hafi verið ráðstafað til Spkef sparisjóðs með ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, dags. 22. apríl 2010, og síðar til Landsbankans hf., sbr. ákvörðun stofnunarinnar, dags. 5. mars 2011.
Til viðbótar við framangreind atriði telur Fjármálaeftirlitið nauðsynlegt að úrskurðarnefndin hafi við úrlausn þessa máls hliðsjón af sérstökum sjónarmiðum um þagnarskyldu starfsmanna stofnunarinnar og ákvæði um bankaleynd. sbr. 13. gr. laga nr. 87/1998 og 58. gr. laga nr. 162/2001.
Varðandi fyrrnefnda þagnarskylduákvæðið bendir Fjármálaeftirlitið á að stofnfjáreigendur og kröfuhafar Sparisjóðsins í Keflavík hljóti að teljast óviðkomandi aðilar í skilningi 1. mgr. 13. gr. laganna. Bendir Fjármálaeftirlitið einnig á að af orðalagi ákvæðis 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sem og þeim sjónarmiðum sem fram koma í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 67/2006, um breytingu á þeim lögum, verði ráðið að þagnarskylda á grundvelli 58. gr. laga nr. 161/2002 haldist óbreytt þrátt fyrir að Fjármálaeftirlitinu hafi verið afhent umrædd gögn. Athygli veki að í athugasemdunum sé sérstaklega vísað til þess að Fjármálaeftirlitinu verði ekki skylt að afhenda slíkar upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga. Hin umbeðna skýrsla falli undir þetta ákvæði.
Þá er í athugasemdum Fjármálaeftirlitsins fjallað um tilvísun kærenda til þess að hin umbeðna skýrsla hafi verið afhent rannsóknarnefnd Alþingis sem rannsaka eigi aðdraganda og orsök erfiðleika og falls sparisjóðanna. Rakið er að kærendur telji að vegna þessa hafi trúnaði verið svipt af skýrslunni og eigi því hið sérstaka ákvæði um þagnarskyldu starfsmanna Fjármálaeftirlitsins, bankaleynd og takmarkanir í upplýsingalögum ekki lengur við um hana. Fjármálaeftirlitið bendir á að fyrrnefnd rannsóknarnefnd hafi verið skipuð á grundvelli laga nr. 68/2011 um rannsóknarnefndir. Samkvæmt lögunum hafi slíkar rannsóknarnefndir mjög víðtækan rétt til upplýsinga frá einstaklingum, lögaðilum og stofnunum, þ. á m. Fjármálaeftirlitinu. Á nefndarmönnum og öðrum sem vinni að rannsókn fyrir nefndina hvíli þagnarskylda um þær upplýsingar sem nefndinni berist og leynt eigi að fara. Á sama tíma sé það hlutverk slíkra nefnda að skila skýrslu til forseta Alþingis með rökstuddum niðurstöðum rannsóknar sinnar. Hlutverk slíkra nefnda sé ekki að afhenda eða svipta hulunni af einstökum upplýsingum eða gögnum sem þeim hafi verið afhentar við rannsóknir sínar heldur sé þeim ætlað að skrifa skýrslu þar sem niðurstöður rannsóknanna séu birtar á samandregnu formi. Með vísan til framangreinds og nýlegra úrskurða úrskurðarnefndarinnar í málum A-387/2011, A-398/2011 og A-419/2012 sé ljóst að hafi hin umbeðna skýrsla verið afhent fyrrnefndri rannsóknarnefnd þá veiti það ekki Fjármálaeftirlitinu heimild til að láta hana af hendi til hvers sem þess óski og víki því ekki hinni sérstöku þagnarskylda starfsmanna Fjármálaeftirlitsins, ákvæði um bankaleynd og takmörkunum sem upplýsingalög gera ráð fyrir úr vegi.
Jafnframt hafnar Fjármálaeftirlitið með vísan til 13. gr. laga nr. 98/1998, sbr. einkum efni 5. mgr., 58. gr. laga nr. 161/2002 og 5. gr. upplýsingalaga, þeim málatilbúnaði lögmanns kærenda að opinber umfjöllun í fjölmiðlum um efni hinnar umbeðnu skýrslu, sem hugsanlega hafi komist yfir hana með ólögmætum hætti, veiti stofnuninni heimild til að láta hana af hendi.
Með vísan til framangreindra röksemda Fjármálaeftirlitsins varðandi hina sérstöku þagnarskyldu samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998, ákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 um bankaleynd, þær takmarkanir sem kveðið er á um í 5. gr. upplýsingalaga og einkum úrskurð úrskurðarnefndarinnar í máli A-334/2010 sé það mat stofnunarinnar að hafna beri beiðni kærenda um frekari aðgang að hinni umbeðnu skýrslu.
Í athugasemdum Fjármálaeftirlitsins er vikið að ósk kærenda um að úrskurðarnefndin taki til úrskurðar synjun Fjármálaeftirlitsins um beiðni um upplýsingar um hvort hin umbeðna skýrsla hafi verið send embætti sérstaks saksóknara til sakamálarannsóknar.
Bent er á að úttekt endurskoðunarfyrirtækisins PricewaterhouseCoopers á tilteknum þáttum í starfsemi Sparisjóðsins í Keflavík hafi verið liður í lögbundnu eftirlitshlutverki Fjármálaeftirlitsins. Upplýsingar um viðbrögð Fjármálaeftirlitsins vegna skýrslunnar séu upplýsingar um starfsemi stofnunarinnar sem eigi að fara leynt, sbr. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Fjármálaeftirlitinu sé því óheimilt að veita umbeðnar upplýsingar.
Í þessu samhengi tekur Fjármálaeftirlitið fram að mikilvægi leyndar um upplýsingar í skýrslunni varði einnig rannsóknarhagsmuni þar sem stofnuninni sé falið að lögum að rannsaka meint brot á ýmsum lögum og reglum sem gildi um fjármálamarkaðinn. Slíkar rannsóknir í kjölfar bankahrunsins séu mislangt á veg komnar. Við vinnslu skýrslunnar hafi endurskoðunarfyrirtækinu verið tryggður aðgangur að gögnum frá Sparisjóðnum í Keflavík sem ekki séu opinber almenningi. Á þessu stigi geti Fjármálaeftirlitið ekki tjáð sig um rannsókn á málefnum Sparisjóðsins í Keflavík en bendir á að ríkir rannsóknarhagsmunir geti verið í húfi, sérstaklega við rannsókn mála sem sé ólokið.
Fjármálaeftirlitið bendir einnig á að á grundvelli 1. mgr. 2. gr. upplýsingalaga sé rannsókn sakamála undanþegin gildissviði upplýsingalaga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Fjármálaeftirlitinu sé að lögum falin rannsókn meintra brota gegn margvíslegum lögum og reglum á fjármálamarkaði. Slíkri rannsókn geti lyktað með því að stofnunin leggi á stjórnvaldssektir eða kæri mál til lögreglu. Óeðlilegt væri að líta svo á að 1. mgr. 2. gr. laganna gæti ekki átt við um gögn sem falla undir rannsókn Fjármálaeftirlitsins á meintum brotum á lögum og reglum á fjármálamarkaði. Öndverð niðurstaða hefði í för með sér að unnt væri að kalla eftir gögnum um rannsókn máls á meðan það væri til rannsóknar hjá Fjármálaeftirlitinu en slík gögn yrðu fyrst háð þagnarskyldu þegar ákvörðun um kæru til lögreglu hefði verið tekin af Fjármálaeftirlitinu. Yrðu þá rannsóknarhagsmunir fyrir borð bornir. Í þessu samhengi er á það bent að brot gegn lögum um fjármálafyrirtæki sæti aðeins rannsókn lögreglu að undangenginni kæru Fjármálaeftirlitsins, sbr. 112. gr. d. laganna. Eðli máls samkvæmt kæri Fjármálaeftirlitið ekki brot til lögreglu nema gögn máls gefi til kynna að um brot sé að ræða.
Að öllu framangreindu virtu mótmælir Fjármálaeftirlitið málatilbúnaði kærenda og krefst þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafni kröfum þeirra.
Í bréfi kærenda til úrskurðarnefndarinnar, dags. 30. ágúst 2012, komu þeir á framfæri athugasemdum sínum við þau sjónarmið sem fram komu í bréfi Fjármálaeftirlitsins til úrskurðarnefndarinnar. Í bréfinu kemur fram að kærendur líti svo á að öllum athugasemdum Fjármálaeftirlitsins hafi þegar verið svarað í kæru, en þeir telji þó rétt að ítreka ákveðin sjónarmið.
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.
Eins og fram er komið óska kærendur aðgangs að skýrslu sem PricewaterhouseCoopers ehf. gerði að beiðni Fjármáleftirlitsins og í samræmi við samning þar um frá 7. júlí 2010. Í samræmi við titil skýrslunnar er hún um „ákveðna þætti innra eftirlits“ Sparisjóðs Keflavíkur í aðdraganda þess að Fjármálaeftirlitið tók yfir vald stofnfjáreigendafundar sparisjóðsins. Til umfjöllunar í skýrslunni var starfsemi sjóðsins á tímabilinu frá 30. júní 2008 til 23. apríl 2010.
Skýrslan er 257 blaðsíður að lengd og skiptist í kafla og undirkafla. Kaflaheitin eru sem hér segir, en ákveðinn hluti þeirra hefur þó verið afmáður, eins og rakið verður síðar.
„Inngangur
Samandregin niðurstaða
Umfjöllun um einstaka verkþætti
1. Óeðlilegar fjármagnshreyfingar, milli fjármálafyrirtækja og milli landa
1.1. Fjármögnun og lausafjárstaða
1.2. Útlán til fjármálastofnana
1.3. Innlán fjármálastofnana
1.4. Önnur fjármögnun
1.5. Sérstök fjárfestingafélög og önnur félög utan efnahags
Niðurstöður verkþáttar
2. Meðferð afleiðusamninga
Niðurstöður verkþáttar
3. Útlán, ábyrgðir og aðrar skuldbindingar
3.1. Útlánareglur og útlánaeftirlit
3.2. Afstemmingar
3.3. Skilmálabreytingar
3.4. Breytingar á tryggingum og veðum
3.5. Ný lán
3.6. Yfirdrættir
3.7. Ábyrgðir
3.8. Lánafyrirgreiðslur til starfsmanna
3.9. Endanlegar afskriftir útlána
3.10. Fullnustueignir
3.11. Stórar áhættuskuldbindingar
[...]
Niðurstöður verkþáttar
4. Réttmæti fríðinda sem starfsmenn njóta
4.1. Fríðindi starfsmanna Sparisjóðsins í Keflavík og viðmiðunarreglur
4.2. Skattgreiðslur af fríðindum starfsmanna
4.3. Óvenjulegar launagreiðslur
Niðurstöður verkþáttar
5. Réttmæti umráða starfsmanna yfir rekstrarfjármunum s.s. bílum, tölvum og símum eftir að þeir létu af störfum hjá Sparisjóðnum í Keflavík
5.1. Eftirfylgni vegna verklagsreglna um innköllun á eignum félaganna sem voru í umsjón starfsmanna við starfslok
5.2. Ráðstöfun annarra eigna í eigu sjóðsins til starfsmanna
Niðurstöður verkþáttar
6. Réttmæti heimilda starfsmanna til að ráðstafa fjármunum, s.s. innkaupaheimildir og risnuheimildir
6.1. Heimildir starfsmanna til að ráðstafa fjármunum, svo sem hvort innkaupaheimildir og risnuheimildir hafi verið virtar
6.2. Kortanotkun eftir að starfsmaður lét af störfum hjá Sparisjóðnum í Keflavík
Niðurstöður verkþáttar
7. Innra eftirlit upplýsingakerfa
7.1. Yfirsýn yfir upplýsingaumhverfið
7.2. Uppbygging upplýsingaumhverfisins
7.3. Rekstur upplýsingakerfa
7.4. Aðgangsstýringar að fjárhagslega mikilvægum kerfum
7.5. Varðveisla gagna við hrun
Niðurstöður verkþáttar“
Í bréfi Fjármálaeftirlitsins til úrskurðarnefndarinnar, dags. 9. ágúst 2012, kemur fram að nú þegar hafi forsíða, efnisyfirlit, inngangur og samandregnar niðurstöður skýrslunnar verið afhent kærendum en ýmsar persónugreinanlegar upplýsingar hafi verið afmáðar úr efnisyfirliti. Í máli þessu kemur því til skoðunar nefndarinnar hvort kærendur eigi rétt á aðgangi að öðrum hlutum skýrslunnar en þeim sem hafa verið afhentir..
2.
Kærendur beina kæru sinni til úrskurðarnefndar um upplýsingamál á grundvelli 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Er það réttilega gert þar sem skýrslan hefur hvorki að geyma stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né verður séð af skýrslunni eða öðrum gögnum kærumálsins að hún teljist gagn í slíku máli, þar sem kærendur eiga aðild í skilningi stjórnsýslulaga. Fer því ekki um rétt kæranda til aðgangs að henni samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga. Af þessu leiðir að til skoðunar kemur hvort um upplýsingarétt kærenda fer eftir II. eða III. kafla upplýsingalaga. Í 1. mgr. 9. gr. í III. kafla laganna segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál hafi þau að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Af framangreindri skýrslu verður ekki séð að hún hafi að geyma upplýsingar um kærendur í skilningi 1. mgr. 9. gr. og verður því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar byggð á því að um upplýsingarétt kærenda fari eftir II. kafla upplýsingalaga. Enda þótt kærendur kunni að eiga rétt á aðgangi að gögnum við slitameðferð Sparisjóðsins í Keflavík á grundvelli laga nr. 21/1991 verður ekki leyst úr þeim rétti á grundvelli kæru til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt V. kafla upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 14. gr. laganna.
3.
Í II. kafla upplýsingalaga er fjallað um upplýsingarétt almennings. Þar segir orðrétt í 3. gr.: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr.“ Í 5. gr. laganna segir síðan: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 3. gr. upplýsingalaga er kveðið á um rétt almennings til aðgangs að gögnum mála innan stjórnsýslunnar án þess að sýna þurfi fram á tengsl við málið eða aðila þess og án þess að þurfa að sýna fram á hagsmuni af því að fá eða nota umbeðnar upplýsingar. Hvorki er í því ákvæði, né ákvæðum II. kafla laganna sem fela í sér takmarkanir á rétti samkvæmt 3. gr., kveðið á um að mögulegir hagsmunir þess sem óskar eftir aðgangi að gögnum, umfram það sem almennt gerist, leiði til þess að viðkomandi njóti samkvæmt ákvæðunum ríkari réttar til aðgangs að umbeðnum gögnum. Í ljósi þessa fellst úrskurðarnefndin ekki á með kærendum að það hafi sérstaka þýðingu við úrlausn málsins á grundvelli upplýsingalaga að þeir kunni að hafa sérstaka hagsmuni af því að fá hina umbeðnu skýrslu afhenta vegna mögulegrar málshöfðunar gegn m.a. fyrrum stjórnendum Sparisjóðs Keflavíkur.
4.
Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er m.a. tekið fram að oft komi sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum.
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og þýdd ákvæðum upplýsingalaga“ eins og segir í skýringum við 2. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum.
5.
Í 13. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi eru ákvæði um þagnarskyldu. Í 1.-4. mgr. 13. gr. segir eftirfarandi:
„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.
Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt sérlögum eða öðrum lögum eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu.
Upplýsingar skv. 1. mgr. má veita í samandregnu formi þannig að einstakir aðilar séu ópersónugreinanlegir.
Þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um skv. 1. mgr. Þagnarskyldan gildir þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila.“
Með lögum nr. 67/2006 var gerð breyting á lögum nr. 87/1998, þ. á m. 2. mgr. 13. gr. og segir í athugasemdum við þá breytingu eftirfarandi: „Lögð er til sú breyting á 2. mgr. 13. gr. laganna að í stað tilvísunar til laga er gilda um eftirlitsskylda aðila sé sérstaklega tiltekið að þagnarskyldan nái til upplýsinga sem Fjármálaeftirlitið getur krafist á grundvelli sérlaga eða annarra laga. Er nauðsynlegt að leggja til þessa breytingu til samræmis við tillögu að nýrri 3. mgr. 9. gr. Getur Fjármálaeftirlitið aflað upplýsinga í trúnaði frá aðilum óháð því hvort um eftirlitsskylda aðila sé að ræða eða aðra án þess að verða skylt með vísan til upplýsingalaga að láta af hendi upplýsingar sem eðli máls samkvæmt væru bundnar þagnarskyldu samkvæmt ákvæðum annarra laga.“
Úrskurðarnefndin telur að líta beri á tilvitnað ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum, sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem í tilvitnuðu ákvæði eru ekki tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra það með hliðsjón af efni 5. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin telur ljóst að með tilvísun 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 til þess að ekki megi skýra „óviðkomandi aðilum“ frá þeim atriðum sem nánar eru tilgreind í ákvæðinu sé átt við aðila sem ekki sé gert ráð fyrir í lögum að Fjármálaeftirlitið miðli upplýsingum til. Þá verður ályktað af 4. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 að þagnarskylda um málefni eftirlitsskylds aðila samkvæmt 1. mgr. 13. gr. haldi gildi sínu þrátt fyrir að viðkomandi aðili sé tekinn til gjaldþrotaskipta eða þvingaðra slita.
Í 1. og 2. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki eru svohljóðandi ákvæði um þagnarskyldu:
„Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverjir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.
Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnarskyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.“
Þagnarskylda samkvæmt ákvæði þessu yfirfærist á Fjármálaeftirlitið vegna upplýsinga sem það hefur tekið við. Ber að mati úrskurðarnefndarinnar að líta á umrætt ákvæði sem sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi upplýsingalaga, sem eftir atvikum þarf að skýra til samræmis við 5. gr. upplýsingalaga með sama hætti og ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 sem er gerð grein fyrir hér að framan.
6.
Í athugasemdum í frumvarpi til upplýsingalaga við 5. gr. segir m.a.: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um fjárhagsmálefni einstaklinga. [...] Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja eða annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Að framan er gerð grein fyrir ákvæðum 58. gr. laga nr. 161/2002 um þagnarskyldu en hún nær til alls þess sem starfsmenn fjármálafyrirtækja „fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum.“ Sá sem veitir upplýsingum af þessu tagi viðtöku verður bundinn þagnarskyldu með sama hætti. Þegar Fjármálaeftirlitið tók við skýrslu þeirri sem óskað er aðgangs að féll því á starfsmenn stofnunarinnar sama þagnarskylda að svo miklu leyti sem skýrslan hefur að geyma efni sem fellur undir framangreint þagnarskylduákvæði. Auk þessa urðu jafnframt virk með sama hætti þagnarskylduákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál eru framangreind þagnarskylduákvæði víðtækari, þ.e. ganga lengra, en þær takmarkanir sem kveðið er á um í 5. gr. upplýsingalaga. Það breytir hins vegar ekki því að séu hlutar skýrslu PricewaterhouseCoopers ehf. þess efnis að þagnarskylduákvæði laga nr. 161/2002 og laga 87/1998 auk takmarkana á upplýsingarétti samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga standi því ekki í vegi að aðgangur að þeim sé veittur, ber að veita aðgang að þeim samkvæmt ákvæðum 7. gr. upplýsingalaga.
Að mati úrskurðarnefndarinnar hafa kærendur ekki náð að sýna fram á, með tilvísunum til umfjöllunar fjölmiðla sem virðist að einhverju leyti byggð á hlutum úr hinni umbeðnu skýrslu, að þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu Fjármálaeftirlitsins á grundvelli ákvæða laga nr. 161/2002 og 87/1998 séu ekki lengur til staðar. Þá hafa kærendur ekki sýnt fram á að Fjármálaeftirlitið hafi útvegað öðrum stjórnvöldum skýrsluna með þeim réttaráhrifum að þagnarskylda stofnunarinnar skuli falla niður.
7.
Eins og fyrr er getið var skýrsla sú sem krafist er aðgangs að gerð í því skyni að rannsaka tiltekna þætti í starfsemi Sparisjóðs Keflavíkur og er kaflaskipting skýrslunnar lýsandi fyrir þá þætti. Í skýrslunni er fjölmargra viðskiptamanna sparisjóðsins getið hvað eftir annað og viðskiptum við þá lýst í tengslum við lýsingu á rannsókninni, rannsóknaraðferðum og þeim niðurstöðum sem rannsakendur komast að. Þá er fjallað um launakjör og fríðindi einstakra starfsmanna sparisjóðsins. Með vísan til þagnarskylduákvæða 58. gr. laga nr. 161/2002 og 13. gr. laga nr. 87/1998 og 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Fjármálaeftirlitinu beri ekki að veita aðgang að skýrslunni að undanteknum þeim hlutum hennar sem kærendum hefur þegar verið veittur aðgangur að. Á þetta við um svo stóran skýrslunnar að ekki kemur til álita að leggja fyrir Fjármálaeftirlitið að afhenda hana að hluta, sbr. 7. gr. upplýsingalaga.
8.
Fyrir liggur að með erindi til Fjármálaeftirlitsins, dags. 13. júní 2012, var þess auk annars krafist að upplýst væri hvort háttsemi, sem lýst væri í umbeðinni skýrslu, hefði verið kærð til annarra yfirvalda. Í kæru málsins kemur jafnframt fram að með beiðni um afhendingu skýrslunnar hafi fylgt fyrirspurn til Fjármálaeftirlitsins um það hvort stofnunin hafi kært tiltekin efnisatriði sem fram komi í skýrslunni til sérstaks saksóknara eða áframsent skýrsluna til hans. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins neiti Fjármálaeftirlitið að upplýsa kærendur um það atriði. Af þessu tilefni óski kærendur endurskoðunar úrskurðarnefndar um upplýsingamál á þessu atriði og því hvort fyrir hendi sé skylda Fjármálaeftirlitsins til að láta slíkar upplýsingar af hendi.
Þar sem engin efnisatriði eru beinlínis tiltekin í þessu samhengi verður að skilja beiðni kærenda sem svo að þeir hafi óskað eftir upplýsingum um það hvort nokkurt það atriði sem fram komi í skýrslunni hafi orðið Fjármálaeftirlitinu tilefni til að koma á framfæri kæru til embætti sérstaks saksóknara. Þá má skilja beiðni kærenda þannig að þeir hafi einnig óskað eftir upplýsingum um það hvort skýrslan hafi verið send sama embætti í einhverjum öðrum tilgangi.
Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefnd um upplýsingamál fram að samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, er heimilt er að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum. Af ákvæði 3. gr., 9. gr. og 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga, með síðari breytingum, leiðir að upplýsingaréttur samkvæmt lögunum tekur til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum tiltekinna mála. Ákvæði upplýsingalaga veita almenningi eða aðila máls ekki rétt til aðgangs að upplýsingum um meðferð máls, rökstuðningi eða slíku sem stjórnvald þarf að taka saman vegna beiðni um upplýsingar, sbr. orðalag 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. gr. laga nr. 161/2006. Tekið skal fram að slíkur réttur kann að vera til staðar á grundvelli annarra lagareglna en ákvæða upplýsingalaga.
Undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál er hægt að bera ágreining um aðgang að gögnum á grundvelli upplýsingalaga. Undir nefndina er ekki hægt að bera ágreining um það hvort stjórnvöld hafi veitt nægar upplýsingar eða skýringar á tilteknum þáttum í starfsemi þeirra. Þessum þætti kærumálsins ber því að vísa frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun Fjármálaeftirlitsins frá 29. júní 2012 á því að afhenda [B] og [C] afrit af skýrslu PricewaterhouseCoopers ehf. um starfshætti Sparisjóðsins í Keflavík.
Kærunni er vísað frá að því er varðar beiðni um upplýsingar um það hvort Fjármálaeftirlitið hafi kært tiltekin efnisatriði sem fram komi í skýrslunni til sérstaks saksóknara eða áframsent skýrsluna með einhverjum hætti til hans.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson