A-389/2011. Úrskurður frá 25. nóvember 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 25. nóvember 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-389/2011.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi, dags. 31. janúar 2011, kærði [A] lögfræðingur, fyrir hönd [X] ehf., þá ákvörðun Sorpu bs. frá 21. janúar 2011 að synja félaginu um aðgang að „öllum þeim gögnum, upplýsingum, vinnuskjölum varðandi breytingu á stofnsamþykkt Sorpu bs. sem heimilar afsláttar- eða arðgreiðslufyrirkomulag það sem [B] lagði til á ársfundi SSH þann 2.10.2006 og samþykkt var og breytt 29. maí 2007 auk allra annarra gagna sem málið varðar sbr. 10. gr. laga nr. 50/1996.“
Í ákvörðun Sorpu bs. kemur fram að tillaga um breytingu á stofnsamþykktum Sorpu bs. hafi verið til umfjöllunar á fjórum fundum stjórnar byggðasamlagsins á tímabilinu frá 27. nóvember 2006 til 26. mars 2007. Í bréfinu kemur ennfremur fram að kæranda hafi verið afhentar fundargerðir þeirra funda en önnur gögn en fundargerðirnar séu „vinnugögn sem undanþegin eru upplýsingarétti sbr. 3. tl. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 eða sem óheimilt er að veita aðgang að sbr. 5. gr. sömu laga“.
Málsmeðferð
Eins og fram hefur komið barst kæra máls þessa úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 31. janúar 2011. Þar kemur fram að kærandi telji synjun kærða í andstöðu við 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga enda geymi þau gögn sem óskað sé aðgangs að mikilvægar upplýsingar um endanlega ákvörðun um breytingu á stofnsamningi Sorpu bs. sem ekki sé hægt að afla annars staðar frá.
Kæran var send Sorpu bs. með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 3. febrúar, og frestur veittur til að gera athugasemdir við kæruna til 11. febrúar s.m. Óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir því að henni yrðu látin í té í trúnaði afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests. Svör byggðasamlagsins bárust með bréfi, dags. 10. febrúar. Í upphafi bréfsins kemur fram að í niðurlagi synjunarbréfs Sorpu bs., dags. 21. janúar 2011, þar sem vísað er til þess að önnur gögn séu vinnugögn eins og rakið er hér að framan, þá sé átt við minnisblað framkvæmdastjóra samlagsins. Um það segir nánar svo í bréfinu:
„Það sem SORPA bs. vitnar hér til er minnisblað framkvæmdastjóra (titill: Til stjórnar SORPU bs.) dagsett 13. desember 2006 og sem hér fylgir í ljósriti sem trúnaðarmál. Um engin önnur vinnugögn eða skjöl er að ræða hjá SORPU bs. sem ekki hafa þegar verið afhent [X] í formi fundargerða eða með öðrum hætti.
Ástæðan fyrir neitun á að afhenda ofangreint minnisblað var sú að í síðari hluta þess koma fram hugleiðingar framkvæmdastjóra um viðbrögð atvinnulífsins vegna afsláttarfyrirkomulags sem SORPA taldi mjög óheppilegt að ekki væri trúnaður um gagnvart viðskiptamönnum SORPU. Þá eru í upphafi minnisblaðsins útreikningar skrifstofu SORPU sem er vinnuskjal til eigin afnota og hefur ekki að geyma upplýsingar er varða endanlega afgreiðslu málsins. Fjárhæðir langtímalána og vaxtakjör eru hins vegar almennar upplýsingar sem eru aðgengilegar í ársreikningum Sorpu. Þá eru í skjalinu hugleiðingar um ábyrgðargjald sem ekkert varð úr og þannig vinnuskjal til innri nota.
Á hinn bóginn er rétt að taka fram vegna bréfs kæranda, að fram kemur í fundargerð stjórnar SORPU bs., dagsett 16. nóvember 2009, að afsláttarkjör eigenda skuli vera 18% eins og kæranda er fullkunnugt um. Allar fundargerðir stjórnar SORPU bs. eru aðgengilegar á heimasíðu fyrirtækisins.
Að lokum er rétt að nefna að minnisblað sem er dagsett 25. janúar 2007 og vísað er til, er að fullu tekið upp í fundargerð stjórnar dagsett 5. febrúar 2007.“
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 2. mars 2011, var kæranda gefinn kostur á að gera athugasemdir við umsögn Sorpu bs. og bárust þær í bréfi, dags. 10. mars. Í bréfinu eru fyrri kröfur og rökstuðningur ítrekaður og minnt á mikilvægi þess að aðgangur sé veittur að umræddu vinnuskjali þar sem það hafi að geyma upplýsingar um grundvallarbreytingu á rekstrarfyrirkomulagi Sorpu bs. Þær upplýsingar varði beint fjárhagslega hagsmuni almennings og fyrirtækja. Þá er á það bent að mjög takmörkuð gögn og upplýsingar liggi fyrir um framangreinda breytingu.
Trausti Fannar Valsson formaður úrskurðarnefndarinnar lýsti sig vanhæfan til meðferðar þessa máls skv. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Varamaður hans, Þorgeir Ingi Njálsson héraðsdómari, tók sæti í nefndinni við afgreiðslu málsins.
Niðurstaða
1.
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga taka þau til ríkis og sveitarfélaga. Sorpa bs. er byggðasamlag sjö sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu og er falið varanlegt samvinnuverkefni þeirra, sbr. 1. mgr. 82. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Byggðasamlagið fellur því undir gildissvið upplýsingalaga.
Af því sem fram hefur komið undir rekstri málsins er ljóst að ágreiningur aðila um aðgang nær einungis til eins skjals, þ.e. minnisblaðs framkvæmdastjóra Sorpu bs., dags. 13. desember 2006, til stjórnar samlagsins er varðar viðskiptaafslátt til eigenda þess o.fl.
2.
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 1. gr. laga nr. 161/2006, er stjórnvöldum skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 4. til 6. gr. laganna. Kærandi byggir kröfu sína um aðgang að gögnum á framangreindri lagagrein. Í kæru kemur og fram að kærandi telur sig, sem einn stærsta viðskiptamann Sorpu bs., hafa einstaklegra og lögvarinna hagsmuna að gæta af því að fá aðgang að öllum upplýsingum og gögnum sem lágu til grundvallar því fyrirkomulagi sem á sé byggt í gjaldskrá byggðasamlagsins. Eftir því sem best verður séð byggir kærandi ekki á því að hann eigi rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga enda verður ekki séð að skjölin geymi upplýsingar um hann sjálfan. Kemur því þessi lagagrein ekki til skoðunar við afgreiðslu málsins.
Meginröksemd kærða fyrir synjun á aðgangi að umbeðnu skjali er sú að um vinnuskjal sé að ræða í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Kærði hefur einnig vísað til þess að í minnisblaði sem mál þetta lýtur að komi fram upplýsingar sem óheimilt sé að veita aðgang að skv. 5. gr. upplýsingalaga. Af því tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að engar af þeim upplýsingum sem fram koma í minnisblaðinu varða málefni einkaaðila í skilningi 5. gr. Þá verður ekki séð að ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga eigi við í máli þessu.
Í þessu ljósi veltur niðurstaða málsins einvörðungu á því hvort Sorpu bs. hafi verið heimilt að hafna aðgangi að umræddu skjali með vísan til ákvæðis 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
3.
Samkvæmt 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til „vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota.“
Í ákvæði þessu felst að skjal telst vinnuskjal ef það hefur verið ritað af stjórnvaldi sjálfu einvörðungu til eigin afnota, sbr. m.a. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-279/2009 og A-297/2009. Ennfremur ber að hafa í huga tilgang ákvæðis 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, eins og honum er lýst í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að upplýsingalögum nr. 50/1996, sbr. til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-219/2005. Í nefndum athugasemdum kemur m.a. fram að gögn sem verða til á þeim tíma sem stjórnvald er að undirbúa ákvörðun þurfi ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt og því sé lagt til að vinnuskjöl stjórnvalds séu undanþegin upplýsingarétti.
Þrátt fyrir að skjal teljist vinnuskjal samkvæmt framangreindu getur það engu að síður verið aðgengilegt almenningi, að hluta eða öllu leyti, á grundvelli undantekningar í 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, þar sem fram kemur að veita skuli aðgang að vinnuskjölum hafi þau að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi sem síðan varð að upplýsingalögum nr. 50/1995 segir m.a. um þetta atriði: „Með síðastnefndu orðalagi er einkum átt við upplýsingar um staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa vegið þungt við ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum.“
4.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið ítarlega það minnisblað sem beiðni kæranda um aðgang að gögnum lýtur að. Skjalið er tvær blaðsíður. Þar koma í fyrsta lagi fram tillögur um breytingu á 3. og 9. gr. stofnsamnings byggðasamlagsins. Af fundargerð stjórnar Sorpu bs. frá 5. febrúar 2007 er ljóst að þær tillögur náðu ekki fram að ganga óbreyttar. Í minnisblaðinu er í öðru lagi að finna yfirlit um viðskiptaafslátt Sorpu bs. til eigenda byggðasamlagsins á árinu 2005, þ.e. þeirra sveitarfélaga sem standa að byggðasamlaginu. Kemur fram að um sé að ræða leiðréttingu á töflu sem birt hafi verið á fundi stjórnar byggðasamlagsins 27. nóvember 2005. Í gögnum málsins kemur fram að kæranda hafi verið afhent taflan sem afhent var á fundinum 27. nóvember. Í þriðja lagi er í minnisblaðinu að finna samtölu bókfærðra langtímalána byggðasamlagsins í árslok 2005 og upplýsingar um nafnvexti þess árs. Ætla má af samhengi í minnisblaðinu að um sé að ræða upplýsingar um nafnvexti af bókfærðum langtímalánum. Í fjórða lagi er í skjalinu að finna umfjöllun um ábyrgðargjald sem mögulegt væri að Sorpa bs. greiddi eigendum vegna ábyrgða á skuldbindingum byggðasamlagsins og útreikning í því sambandi. Í skýringum Sorpu bs. kemur fram að ekkert hafi orðið úr hugleiðingum um ábyrgðargjald. Að síðustu er í minnisblaðinu að finna almennar vangaveltur framkvæmdastjóra Sorpu bs. um arðgreiðslur til eigenda byggðasamlagsins.
Af gögnum málsins, og skýringum Sorpu bs. í málinu, er ljóst að umrætt skjal var unnið af starfsmanni Sorpu bs. til afnota fyrir stjórn og starfsmenn byggðasamlagsins. Ekkert í gögnum málsins bendir til að það hafi verið afhent öðrum. Skjalið var ennfremur unnið í þeim tilgangi að undirbúa tillögu stjórnar byggðasamlagsins um það hvernig fylgt yrði eftir samþykktum ársfundar SHH (Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu), eins og einnig kemur fram í kæru málsins. Að þessu leyti fullnægir umrætt skjal viðmiðum 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga um að vera vinnuskjal ritað til eigin afnota stjórnvalds.
Í umræddu skjali koma ekki fram upplýsingar um endanlega afgreiðslu máls. Hins vegar koma þar fram upplýsingar um tiltekna viðskiptaafslætti sem eigendur Sorpu nutu á árinu 2005, langtímalán Sorpu bs. árið 2005, nafnvexti þess árs og svo um mögulega útfærslu ábyrgðargjalds Sorpu bs. til eigenda sinna vegna langtímalána. Af gögnum málsins í heild og þeim upplýsingum sem stjórn Sorpu bs. aflaði eða fékk afhentar, verður að draga þá ályktun að þessar upplýsingar hafi skipt umtalsverðu máli við undirbúning og afgreiðslu á tillögu um breytingu stofnsamnings byggðasamlagsins sem afgreidd var á fundi stjórnarinnar 5. febrúar 2007. Að því er séð verður er þessar upplýsingar ekki að finna samanteknar með þessum hætti í öðrum gögnum. Með vísan til þessa lítur úrskurðarnefnd um upplýsingmál svo á að kærandi eigi rétt á aðgangi að þeim á grundvelli niðurlagsorða 3. tölul. 4. gr. upplýsinglaga. Hins vegar var heimilt að hafna aðgangi að öðrum upplýsingum í minnisblaðinu á grundvelli upphafsorða sama töluliðar.
Í 7. gr. upplýsingalaga kemur fram að eigi ákvæði 4. til 6. gr. aðeins við um hluta skjals skuli veita almenningi aðgang að öðru efni skjalsins. Samkvæmt því og öllu framansögðu er niðurstaða úrskurðarnefndarinnar sú að Sorpu bs. beri að veita [X] ehf. aðgang að þeim hluta skjalsins sem hefst á orðunum „Viðskiptaafsláttur til sveitarfélaganna“ og endar á orðunum „Nafnvextir ársins námu 6,84%“, en ekki öðrum hlutum skjalsins.
Úrskurðarorð
Synjað er um aðgang að minnisblaði framkvæmdastjóra Sorpu bs. til stjórnar samlagsins, dags. 13. desember 2006, að undanskildum þeim hluta þess sem hefst á orðunum „Viðskiptaafsláttur til sveitarfélaganna“ og endar á orðunum „Nafnvextir ársins námu 6,84%“. Sorpu bs. ber að veita [X] ehf. aðgang að þessum hluta skjalsins.
Friðgeir Björnsson
varaformaður
Þorgeir Ingi Njálsson
Sigurveig Jónsdóttir