A-365/2011. Úrskurður frá 15. apríl 2011
ÚRSKURÐUR
Hinn 15. apríl 2011 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í máli nr. A-365/2011.
Kæruefni og málsatvik
Með bréfi, dags. 30. nóvember 2010, kærði [...] synjun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins frá 2. nóvember 2010 um aðgang að „minnisblaði sem geymt er í ráðuneytinu og dagsett er 23. maí 2008.“ Verður að líta svo á samkvæmt orðalagi í kæru að [...] biðji um aðganginn sjálfur en ekki f.h. þeirrar stofnunar sem hann veitir forstöðu. Minnisblaðið segir hann hafa verið ritað fyrir ráðuneytið og fjalli um sjónarmið og viðbrögð vegna álits mannréttindastofnunar Sameinuðu þjóðanna (nr.1306/2004) frá 24. október 2007.
Í synjunarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins kemur fram að minnisblaðið varði sjónarmið og viðbrögð vegna framangreinds álits mannréttindastofnunar Sameinuðu þjóðanna. Beiðni kæranda er hafnað með vísun til 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, þ.e. að skjalið sé undanþegið upplýsingarétti þar sé um að ræða bréfaskipti stjórnvalds við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.
Minnisblað þetta, dags. 23. maí 2008, er frá [A] prófessor, [B], hrl. og dósent og [C] hdl. og er til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis, Einars Kristins Guðfinnssonar ráðherra, Sigurgeirs Þorgeirssonar ráðuneytisstjóra og Steinars Inga Matthíassonar skrifstofustjóra.
Málsmeðferð
Eins og að framan segir barst kæra máls þessa til úrskurðarnefndar um upplýsingamál með bréfi, dags. 30. nóvember 2010. Kæran var send sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 2. desember, og því veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna til 10. s.m. Óskaði úrskurðarnefndin jafnframt eftir því að henni yrðu látin í té í trúnaði afrit af umbeðnum gögnum innan sama frests. Svör ráðuneytisins bárust með bréfi, dags. 6. desember. Þar kemur eftirfarandi m.a. fram:
„Synjun um aðgang var reist á 2. tl. 4. gr. upplýsingalaga. Þar er kveðið á um að réttur almennings til aðgangs að gögnum, undir 3. gr. laganna, taki ekki til „bréfaskrifta stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað.“ Nýnefnt minnisblað hefur að geyma úrdrátt úr áliti mannréttindanefndarinnar og greiningu á álitaefnum sem leiða má af því, m.a. hvort þeir aðilar sem kvörtuðu til mannréttindanefndarinnar geti krafist skaðabóta úr hendi íslenska ríkisins á grundvelli álitsins. Það er einmitt málsgrundvöllur máls sem höfðað var á hendur íslenska ríkinu með stefnu sem þingfest var nýlega í Héraðsdómi Reykjavíkur, sbr. hjálagt bréf ríkislögmanns til ráðuneytisins dags. 25. október 2010. Í ljósi þessa krefst ráðuneytið þess að fyrri ákvörðun verði staðfest.“
Með bréfi, dags. 8. desember, gaf úrskurðarnefndin kæranda kost á því að gera athugasemdir vegna umsagnar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins og bárust athugasemdir hans í bréfi, dags. 16. desember. Þar segir m.a.:
„Í fyrsta lagi getur umrætt og umbeðið minnisblað ekki eðli málsins samkvæmt snúist um að ríkisvaldið höfði dómsmál vegna álits Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna. Í öðru lagi, þegar minnisblaðið er skrifað, stendur ekkert dómsmál yfir, þannig að minnisblaðið getur í besta falli fjallað um hugsanleg málaferli og ekki „dómsmál“ í orðalagi laganna.“
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila, en úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af þeim við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Hinn 16. desember 1966 desember samþykkti Allsherjarþing Sameinuðu þjóðanna alþjóðasamning um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi sem var undirritaður og fullgiltur af Íslands hálfu 30. desember 1966 með ákveðnum fyrirvörum. Í 26. gr. samningsins er svohljóðandi ákvæði:
„Allir eru jafnir fyrir lögunum og eiga rétt á sömu lagavernd án nokkurrar mismununar. Lögin skulu því í þessu skyni banna hvers konar mismunun og ábyrgjast öllum mönnum jafna og raunhæfa vernd gegn mismunun svo sem vegna kynþáttar, litarháttar, kynferðis, tungu, trúarbragða, stjórnmálaskoðana eða annarra skoðana, þjóðernisuppruna eða félagslegs uppruna, eigna, ætternis eða annarra aðstæðna.“
Í IV. hluta samningsins er kveðið á um að stofna skuli mannréttindanefnd sem framkvæma á ákveðin nánar tilgreind störf. Til þessarar nefndar sendu tveir Íslendingar kæru, dags. 15. september 2003, sem þeir byggðu á að íslenska ríkið hefði brotið gegn rétti þeirra sem tryggður væri í 26. gr. samningsins með þeim hætti að þeir fóru fram á að vera veittur möguleiki til að stunda þá atvinnu er þeir helst kysu án þess að þurfa fyrst að yfirstíga hindrun sem væri fólgin í forréttindum annarra. Þá fóru þeir fram á greiðslu bóta vegna þess tjóns sem þeir hefðu orðið fyrir vegna íslenska fiskveiðistjórnunarkerfisins án þess þó að upplýsa hvert það tjón væri.
Í stuttu mál sagt þá komst nefndin að þeirri niðurstöðu að „kvótakerfið“ svokallaða væri ekki byggt á sanngjörnum forsendum og fæli í sér brot á 26. gr. framangreinds samnings. Íslenska ríkinu væri skylt að ábyrgjast að kærendur fengju raunhæfar úrbætur, þ. á m. fullnægjandi skaðabætur, og því bæri að endurskoða íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið.
Álit nefndarinnar var gefið 24. október 2007 og birt íslenska ríkinu 13. desember s.á.
2.
Í því skjali sem kærandi óskar eftir aðgangi að kemur fram að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hafi óskað eftir því að þrír nafngreindir lögfræðingar semdu minnisblað sem hefði að geyma greiningu, sjónarmið og möguleg viðbrögð vegna álits mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna frá 24. október 2007. Minnisblaðið er dags. 23. maí 2008 sem fyrr segir. Úrskurðarnefndin kannaði í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu í hvaða formi beiðnin til þremenninganna hefði verið. Svarið var að engin formleg verkbeiðni hefði verið send.
Í bréfi ríkislögmanns til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins sem afhent var úrskurðarnefndinni, dags. 25. október 2010, kemur fram að ráðuneytinu sé jafnframt send stefna og framlögð skjöl í dómsmáli sem annar þeirra manna sem kærðu til mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna hafi höfðað. Í málinu sé þess krafist að viðurkennt verði að stefndi, íslenska ríkið, sé bundið samkvæmt áliti nefndarinnar frá 24. október 2007 og sé því skaðabótaskylt gagnvart stefnanda vegna brots á 26. gr. Alþjóðasamnings um borgaraleg- og stjórnmálaleg réttindi. Þá er í bréfinu óskað eftir umsögn ráðuneytisins um kröfur og málatilbúnað stefnanda auk þess sem aflað verði þeirra gagna sem málið kunni að varða og ekki hafi verið lögð fram.
3.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni minnisblaðsins og eins og segir í upphafi þess hefur það að geyma greiningu, sjónarmið og möguleg viðbrögð íslenska ríkisins vegna álits mannréttindanefndarinnar. Þá eru í minnisblaðinu reifuð hugsanleg viðbrögð íslenska ríkisins færi svo að skaðabótamál yrði höfðað á hendur því á grundvelli álitsins. Tekið er og fram að minnisblaðið hafi a.m.k. að einhverju leyti að geyma efnisatriði sem gætu orðið hluti af svari því sem mannréttindanefndinni yrði sent um viðbrögð íslenska ríkisins við áliti nefndarinnar.
Minnisblaðið skiptist í eftirtalda kafla:
- Inngangur
- Nánar um mannréttindanefnd SÞ og umrætt álit hennar frá 24. október 2007
- Tilhögun varna íslenska ríkisins
- Söguleg umfjöllun um íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið og viðhorf fræðimanna til þess
4.1. Lagalegur grundvöllur fiskveiðistjórnunarkerfisins
4.2. Dómur Hæstaréttar 3. des. 1998 í máli nr. 145/19998 (Hrd. 1998, bls. 4076)
4.3. Undirbúningur og setning laga nr. 1/1999, sem tóku gildi 14. janúar 1999
4.4. Dómur Hæstaréttar 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000 (Hrd. 2000, bls. 1534)
4.5. Viðhorf á sviði lögfræði til fiskveiðistjórnunarkerfisins
- Greining á áliti mannréttindanefndar SÞ og möguleg viðbrögð
- Niðurstaða
Í minnisblaðinu kemur fram að íslenska ríkið hafi sent mannréttindanefndinni athugasemdir 19. janúar 2007 og í athugasemdum sem sendar hefðu verið 29. október 2004 hafi að einhverju leyti komið fram efnisleg sjónarmið þótt það varðaði aðallega formhlið málsins.
4.
Eins og fyrr er rakið byggir sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið synjun sína um aðgang að minnisblaðinu á undanþáguákvæði í 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga og vísar til þess að m.a. sé í minnisblaðinu greining á því hvort þeir aðilar sem kvörtuðu til mannréttindanefndarinnar geti krafist skaðabóta úr hendi íslenska ríkisins á grundvelli álitsins en það hefur annar þeirra gert sem fyrr segir.
Samkvæmt 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga tekur réttur til aðgangs að gögnum ekki til bréfaskipta stjórnvalda við sérfróða menn til afnota í dómsmáli eða við athugun á því hvort slíkt mál skuli höfðað. Í athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að upplýsingalögum segir um skýringu þessa ákvæðis að því til grundvallar liggi það sjónarmið að hið opinbera, á sama hátt og hver annar aðili að dómsmáli, geti leitað ráðgjafar sérfróðra aðila án þess að þær upplýsingar sem þannig er aflað komist til vitundar gagnaðila. Undanþágunni verði aðeins beitt um gögn sem verða til eða aflað sé gagngert í þessu skyni og hún taki því t.d. ekki til álitsgerða eða skýrslna sérfræðinga sem aflað er við meðferð stjórnsýslumála almennt.
Orðalag ákvæðisins og lögskýringargögn benda ekki til þess að gerð sé krafa um að umrædd bréfaskipti eigi sér stað eftir að dómsmál sé höfðað eða beinlínis í tilefni af ákvörðun um að höfða eða taka til varna í slíku máli. Samkvæmt sjónarmiðum sem fram koma í bréfi umboðsmanns Alþingis frá 13. desember 2002, í máli nr. 3643/2002, sem lýtur að skýringu sambærilegs ákvæðis í stjórnsýslulögum nr. 37/1993, og þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga ber að skýra ákvæðið með það fyrir augum að tryggja jafnræði á milli aðila máls og viðkomandi stjórnvalds ef til dómsmáls kemur. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að nauðsynlegt sé að bréfaskipti stjórnvalds við sérfróðan aðila standi í beinum tengslum við mál sem þegar hefur verið höfðað eða þegar hefur verið tekin ákvörðun um að höfða. Undir undanþáguna falla einnig bréfaskipti sem til koma vegna könnunar stjórnvalds á réttarstöðu sinni í tengslum við nærliggjandi möguleika á slíkri málshöfðun, enda lúti þau ekki með beinum hætti að meðferð stjórnsýslumála, sbr. hér einnig úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli A-300/2009. Í framhaldi af þessum lögskýringum er rétt að taka fram að þær eiga jafnt við hvort heldur sá sem biður um aðgang að gögnum kynni að verða aðili dómsmáls eða ekki.
Í skjali því sem kærandi krefst aðgangs að er í köflum 1 til 4.4. gerð grein fyrir stöðu mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna, rakið er hvernig vörn íslenska ríkisins var háttað svo og gagnrýni íslensks fræðimanns á nokkur atriði í þeirri vörn og athugasemdir þremenninganna við gagnrýni fræðimannsins. Í 4. kafla er söguleg umfjöllun þremenninganna um íslenska fiskveiðistjórnunarkerfið og viðhorf fræðimanna til þess. Þá er rakið efni tveggja dóma Hæstaréttar Íslands er fallið hafa vegna deilna um fiskveiðistjórnunarkerfið.
Það er álit úrskurðarnefndar um upplýsingamál að í framannefndum köflum sé fyrst og fremst gerð samantekt á upplýsingum sem víða er að finna og varða ekki sérstaklega það dómsmál sem nú er rekið gegn íslenska ríkinu þar sem krafist er viðurkenningar á skaðabótaskyldu þess. Er þar ekki undanskilin gagnrýni fræðimanns og athugasemdir þremenninganna við þeirri gagnrýni, enda þótt þær athugasemdir hafi væntanlega ekki verið sérstaklega birtar. Úrskurðarnefndin telur á þessum forsendum að efni þessara kafla minnisblaðsins falli ekki undir undantekningarákvæði 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, sbr. og 7. gr. sömu laga. Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu beri því að heimila kæranda aðgang að þessum köflum minnisblaðsins, þ.e. kafla 1 til og með kafla 4.4.
Það er hins vegar afstaða úrskurðarnefndarinnar að síðari hluti minnisblaðsins, þ.e. kafli 4.5. til og með kafla 6, hafi að geyma efnisatriði og afstöðu þremenninganna sem tengist bæði með óbeinum og beinum hætti hugsanlegri skaðabótakröfu á hendur íslenska ríkinu, þ.á m. er tekin skýr afstaða til hugsanlegrar skaðabótaskyldu ríkisins vegna fyrirkomulags fiskveiðistjórnunarkerfisins. Enda þótt það skaðabótamál hafi ekki verið höfðað þegar minnisblaðið var ritað lá engu að síður fyrir að mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna hafði komist að þeirri niðurstöðu að þeir sem kærðu til nefndarinnar ættu að fá fullnægjandi skaðabætur, reyndar án frekari tilgreiningar. Mátti íslenska ríkið þannig búast við að skaðabótamál yrði höfðað á hendur því eins og raunin hefur orðið og því harla eðlilegt að það undirbyggi vörn í slíku máli. Með framanskráð í huga og vísun til skýringar á 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga sem raktar eru hér að framan er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að þessi kaflar minnisblaðsins falli undir undantekningarákvæði 2. tölul. 4. gr. upplýsingalaga, þrátt fyrir að veita beri aðgang að öðrum hlutum skjalsins, sbr. 7. gr. upplýsingalaga. Því ber að staðfesta synjun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins á því að heimila kæranda aðgang að köflum 4.5., 5 og 6 í minnisblaði því sem hann hefur krafist aðgangs að.
Úrskurðarorð
Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu er skylt að heimila kæranda, [...], aðgang að köflum 1, 2, 3, 4, 4.1., 4.2., 4.3. og 4.4. í minnisblaði þriggja lögfræðinga til Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis o.fl., dags. 23. maí 2008. Staðfest er synjun ráðuneytisins að heimila ekki aðgang að köflum 4.5., 5 og 6 í sama skjali.
Trausti Fannar Valsson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson