A-104/2000 Úrskurður frá 13. október2000
ÚRSKURÐUR
Hinn 13. október 2000 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-104/2000:
Kæruefni
Með bréfum, dagsettum 23. júní og 14. júlí sl., kærði [A], til heimilis að […], meðferð utanríkisráðuneytisins á beiðni hans um aðgang að gögnum í vörslum ráðuneytisins um samvinnu íslenskra aðila við fyrir-tæki í borginni Guangzhou í Kína um framleiðslu á lakkrís.
Af fyrrgreindum bréfum kæranda og gögnum, sem þeim fylgdu, varð ekki ráðið hvernig beiðni hans hefði verið háttað né hvenær hún hefði verið borin fram. Jafnframt varð ekki séð hvort utanríkisráðuneytið hefði svarað beiðni hans, á hvern hátt né hvenær það hefði verið. Með bréfi úrskurðarnefndar til kæranda, dagsettu 19. júlí sl., var þess farið á leit, að hann léti nefndinni í té upplýsingar um þessi atriði. Svarbréfi kæranda til nefndarinnar, dagsettu 16. ágúst sl., fylgdi afrit af bréfi utanríkisráðuneytisins til hans frá 1. febrúar 1999. Þar kemur fram að ráðuneytinu hafi borist beiðni frá kæranda um aðgang að framangreindum gögnum og hafi honum verið afhent afrit af hluta þeirra. Hins vegar komi til álita að takmarka aðgang hans að öðrum gögnum málsins. Í bréfi ráðuneytisins er ennfremur boðað að athugun á því álitaefni verði lokið innan tveggja mánaða.
Með bréfi úrskurðarnefndar til utanríkisráðuneytisins, dagsettu 11. september sl., var eftir því leitað hvort ráðuneytið hefði tekið afstöðu til beiðni kæranda og afgreitt hana. Ef svo væri, var þess jafnframt óskað að nefndin yrði upplýst um hvenær það hefði gerst og með hvaða hætti. Í því tilviki, að kæranda hefði verið synjað um aðgang að gögnum, var þess óskað að nefndinni yrðu látin í té afrit þeirra gagna sem trúnaðarmál eigi síðar en 27. september sl. Ennfremur var ráðuneytinu gefinn kostur á að koma að athugasemdum við kæruna og frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni, innan sömu tímamarka.
Utanríkisráðuneytið gerði grein fyrir meðferð og afgreiðslu á beiðni kæranda með bréfi til úrskurðarnefndar, dagsettu 27. september sl. Þar er tekið fram að með bréfi, dagsettu 15. júní sl., hafi ráðuneytið synjað kæranda um aðgang að tilteknum gögnum, og fylgdu bréfinu afrit af þeim gögnum, ásamt sérstöku minnisblaði. Skömmu áður eða með bréfi, dagsettu 23. september sl. hafði kærandi komið á framfæri við nefndina ljósriti af umræddu bréfi ráðuneytisins frá 15. júní sl.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með tölvubréfi til sendiráðs Íslands í Peking, dagsettu 27. nóvember 1998, fór kærandi fram á að fá aðgang að gögnum í vörslum sendiráðsins varðandi samvinnu íslenskra aðila við kín-verskt fyrirtæki í borginni Guangzhou um lakkrísframleiðslu. Erindi þetta framsendi sendiráðið til utanríkisráðuneytisins. Ráðuneytið tilkynnti kæranda með bréfi, dagsettu 18. desember 1998, að það tæki nokkurn tíma að taka saman umbeðin gögn og taka afstöðu til beiðni hans. Með bréfi ráðuneytisins, dagsettu 1. febrúar 1999, voru kæranda síðan látin í té afrit af öllum gögnum máls þess, er beiðni hans laut að, að undanskildum einstökum skjölum "sem að mati ráðuneytisins koma til álita hvort séu undanþegin upplýsingarétti yðar með vísan til 2. málsl. 5. gr. og 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996", eins og orðrétt segir í bréfinu. Samdægurs var umboðsmanni þeirra einkaaðila, sem hlut áttu að umræddu máli, gefinn kostur á að lýsa viðhorfi sínu til beiðni kæranda. Með bréfum, dagsettum 5. og 19. febrúar 1999, lagðist umboðsmaðurinn eindregið gegn því að kæranda yrði veittur frekari aðgangur að málsgögnunum.
Kærandi ítrekaði beiðni sína um aðgang að öllum gögnum málsins með bréfi til utan-ríkis-ráðuneytisins, dagsettu 2. apríl sl. Þessu bréfi hans var svarað með bréfi ráðu-neytisins, dagsettu 15. júní sl., þar sem honum var tjáð að ekki væri unnt að veita honum frekari aðgang að gögnunum. Byggðist afstaða ráðuneytisins á því að þau gögn, sem honum hefði ekki þegar verið veittur aðgangur að, hefðu að geyma upplýsingar um viðskiptamálefni, sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færu leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, enda lægi samþykki þeirra, sem í hlut ættu, ekki fyrir. Jafnframt væri að finna meðal gagnanna upplýsingar um milligöngu ráðuneytisins gagnvart kínverskum stjórnvöldum í málinu, sem takmarka bæri aðgang að á grundvelli 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Í því efni væri einnig litið til 5. gr. laganna þar eð gögn þau, sem um ræddi, vörðuðu fjárhagsmálefni einstaklinga.
Umsögn utanríkisráðuneytisins til úrskurðarnefndar, dagsettri 27. september sl. fylgdi minnisblað þar sem gerð er grein fyrir þeim gögnum, sem synjun ráðuneytisins tekur til, auk þess sem þar eru greind rök ráðuneytisins fyrir synjuninni. Þau gögn, sem hér um ræðir, eru:
1) Samningur ("Sino-Foreign Equity Joint Venture Contract") milli [B] og [C] hf., á ensku, dagsettur 8. janúar 1991.
2) Bréf frá [B] til [D], á ensku, dagsett 31. ágúst 1994.
3) Greinargerð [E], á íslensku, dagsett 22. janúar 1995, og á ensku, dagsett 23. janúar 1995.
4) Bréf frá forstjóra [B] til [C] hf., [D], [F] hrl. og [E], á ensku, dagsett 17. júlí 1995.
5) Lokaskýrsla um mat á eignum ("Final Report of Asset Valuation") [G] frá kínversku endurskoðunarfyrirtæki, á ensku og kínversku, dagsett 19. júní 1995.
6) Samkomulag ("Understanding Memorandum") milli [H] og [C] hf., á ensku, dagsett 3. júní 1997.
7) Orðsending kínverska utanríkisráðuneytisins, í enskri þýðingu, ódagsett.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
1.
Í 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga er að finna svohljóðandi ákvæði: "Stjórnvald skal taka ákvörðun um hvort það verður við beiðni um aðgang að gögnum svo fljótt sem verða má. Hafi beiðni ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar skal skýra aðila frá ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta."
Kærandi fór upphaflega fram á að fá aðgang að hinum umbeðnu gögnum með tölvu-bréfi til sendiráðs Íslands í Peking, dagsettu 27. nóvember 1998. Eftir að hafa fengið beiðnina framsenda svaraði utanríkisráðuneytið kæranda 18. desember 1998 á þann veg að "nokkuð tímafrekt" yrði að taka hin umbeðnu gögn saman til að unnt væri að taka afstöðu til beiðninnar. Með bréfi, dagsettu 1. febrúar 1999, veitti ráðuneytið kæranda aðgang að hluta af gögnunum, en kvaðst taka endanlega afstöðu til beiðni hans "innan tveggja mánaða frá dagsetningu" bréfsins.
Rúmu ári síðar, þ.e. með bréfi 2. apríl sl., ítrekaði kærandi beiðni sína. Það var síðan ekki fyrr en með bréfi, dagsettu 15. júní sl., sem utanríkisráðuneytið tók endanlega afstöðu til beiðninnar, eftir að liðið var u.þ.b. eitt og hálft ár frá því að hún barst ráðuneytinu. Þessi dráttur á afgreiðslu beiðninnar hefur ekki verið réttlættur og er því hér um að ræða brot á 1. mgr. 11.gr. upplýsingalaga.
Kærandi skaut synjun utanríkisráðuneytisins til úrskurðarnefndar með kæru, dagsettri 23. júní sl. Þótt kæran hafi ekki verið orðuð með nægilega skýrum hætti er það álit nefndarinnar, með vísun til þeirra málsatvika sem að framan eru rakin, að synjun ráðuneytisins hafi verið kærð innan þess kærufrests, sem fyrir er mælt í 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga, sbr. og 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga.
2.
Í 1. mgr. 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4. - 6. gr."
Svohljóðandi ákvæði er að finna í 5. gr. upplýsingalaga: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila." Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er síðari málsliður greinarinnar m.a. skýrður með svo-felldum hætti: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskipta-hagsmuni."
Samkvæmt 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga er heimilt "að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um . . . samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir". Um þetta ákvæði segir m.a. svo í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga: "Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða annars konar toga. Þeir hagsmunir, sem hér er verið að vernda, eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofana sem Ísland er aðili að. - Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir því ekki synjað, nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða kann varfærni þó að vera eðlileg við skýringu á ákvæðinu."
Eitt af mikilvægustu hlutverkum utanríkisþjónstunnar er að aðstoða einstaklinga og fyrirtæki á erlendri grund, þ. á m. að veita þeim aðstoð í viðskiptum þeirra erlendis. Til þess að utanríkisráðuneytið og sendiráð Íslands geti sinnt þessu hlutverki láta þeir einkaaðilar, sem í hlut eiga, stjórnvöldum í té margvísleg skjöl sem oft og tíðum hafa að geyma upplýsingar um einka-, fjárhags- eða viðskiptahagsmuni. Þetta er fyrst og fremst gert til þess að þjóna hagsmunum hlutaðeigandi einkaaðila, en ekki hags-munum íslenska ríkisins sem slíks.
Eins og tekið er fram í athugasemdunum að framan, er markmið 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga m.a. það að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum íslenska ríkisins við önnur ríki. Mögulegt er að þeim samskiptum yrði stefnt í hættu ef almenningur ætti óheftan aðgang að greinargerðum frá stjórnvöldum annarra ríkja um viðskipti íslenskra einkaaðila við þarlenda aðila.
Af þeim gögnum, sem fyrir liggja í máli þessu, er ljóst að þeir íslensku aðilar, sem áttu samstarf við aðila í Kína um framleiðslu á lakkrís þar í landi, leituðu aðstoðar íslenskra stjórnvalda við að gæta réttar síns gagnvart kínverskum samstarfsaðilum sínum og kínverskum stjórnvöldum. Í því skyni létu þeir utanríkisráðuneytinu og sendiráði Íslands í Peking í té ýmis gögn um samskipti sín við fyrrgreinda aðila. Þá barst íslenskum stjórnvöldum að auki orðsending frá kínverska utanríkisráðuneytinu, þar sem gerð er grein fyrir samstarfi hinna íslensku og kínversku aðila frá sjónarmiði þess, sbr. skjal merkt nr. 7.
Þegar lagt er mat á það, hvort gögn hafi að geyma upplýsingar um mikilvæga fjár-hags- eða viðskipta-hags-muni lögaðila, sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari skv. 5. gr. upplýsinga-laga, kemur m.a. til skoðunar hvort hagsmunir lögaðilans af því, að upp-lýsingunum skuli haldið leyndum, vegi þyngra á metum en hagsmunir almennings af því að fá aðgang að þeim, sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna. Var þetta sjónarmið lagt til grundvallar í dómi Hæstaréttar sem upp var kveðinn 23. mars sl. í máli nr. 455/1999.
Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni þeirra skjala sem kærandi hefur óskað eftir að-gangi að og talin eru upp í kaflanum um málsatvik hér að framan. Að áliti hennar hafa þau öll að geyma upplýsingar um mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni þeirra einkaaðila sem hlut eiga að máli. Með skírskotun til þess, sem að framan er rakið, er það niðurstaða nefndarinnar að hagsmunir þeirra aðila af því að trúnaðar sé gætt vegi þyngra en hagsmunir almennings, þ. á m. kæranda, af því að fá aðgang að umræddum gögnum. Samkvæmt því ber að staðfesta þá ákvörðun utanríkis-ráðu-neytisins að synja beiðni hans um aðgang að gögnunum.
Úrskurðarorð:
Staðfest er sú ákvörðun utanríkisráðuneytisins að synja kæranda, [A], um aðgang að gögnum í vörslum ráðuneytisins um samvinnu íslenskra aðila við fyrir-tæki í borginni Guangzhou í Kína um framleiðslu á lakkrís.
Eiríkur Tómasson, formaður
Elín Hirst
Valtýr Sigurðsson