16. júlí 2009 Forsætisráðuneytið

A 307/2009 Úrskurður frá 16. júlí 2009

ÚRSKURÐUR

Hinn 16. júlí 2009 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-307/2009.

Kæruefni

Með kæru, dags. 17. júlí 2008, kærði [...], fyrir hönd [A] og [B], hér eftir nefndir kærandi synjun Ríkiskaupa frá 16. júlí 2008 og Austurhafnar-TR ehf. frá 1. júlí 2008 á beiðni kæranda um afhendingu afrits af tilboði og öðrum fylgigögnum sem og viðaukum ef einhverjir væru með samningi sem Ríkiskaup og Austurhöfn-TR ehf. gerðu við [C] 9. mars 2006.

Samkvæmt gögnum málsins er hér í fyrsta lagi um að ræða eftirtalda viðauka við samninginn:

1. Descriptive document
2. Private Partners Proposal
3. Minutes of Meetings
4. ISO Agreement
5. Statement from the National Bank
6. Design and Constructions matters
7. Design and Constructions Program
8. Review Procedure
9. Clients Claims
10. Direct Agreement
11. Required Insurance
12. Registrable liens and Charges
13. Valuation of assets
14. Collateral Warranty Consultants
15. Collateral Warranty Subcontractors
16. List of Sub-Contractors
17. Dispute Resolution

Í öðru lagi er í gögnum málsins að finna eftirtalin fylgigögn samningsins.

1. Proposal for Local Plan
2. Construction Contract between [D] and [C]
3. Conceptual Drawings
4. Private Partner, Articles of Association, relevant clauses
5. Private Partner II, Articles of Association, relevant clauses
6. Real Estate Company, Articles of Association relevant clauses
7. Operation Company, Articles of Association relevant clauses
8. Agreement between [D] and City of Reykjavík
9. Declaration from the mayor and chairman of the city‘s planning commitee

Rétt er að taka fram að á lista yfir fylgigögn, sem fylgdu samningi Ríkiskaupa og Austurhafnar-TR ehf. frá 9. mars 2006, eru upp talin í númeraðri röð 20 gögn. Hins vegar fylgdu samningnum aðeins ofangreind 9 fylgigögn. Eins og nánar er vikið að í niðurstöðum nefndarinnar hér að aftan verður hér á því byggt að fylgigögn samningsins séu í reynd aðeins þau níu gögn sem hér eru upp talin.

Í þriðja lagi liggja fyrir í gögnum málsins tveir viðbótarsamningar sem gerðir voru eftir undirritun samnings aðila frá 9. mars 2006:

1. Samkomulag milli byggingarfulltrúans í Reykjavík f.h. Reykjavíkurborgar, [D], [E] og Austurhafnar-TR ehf.
2. Samkomulag um breytingu á samningi frá 9. mars 2006, dags. 12. janúar 2007.

Um afhendingu allra þessara gagna hafa Ríkiskaup og Austurhöfn-TR ehf. synjað kæranda.

Með tölvubréfi, dags. 23. júní 2009, benti lögmaður kæranda á að í kæru hefði komið fram krafa um aðgang að öllum viðbótarsamningum sem gerðir hefðu verið. Ástæða væri til að ætla að fleiri samkomulög hefðu verið gerð milli aðila „nú eftir bankahrun“, eins og segir í bréfinu. Fór lögmaðurinn, fyrir hönd kæranda, fram á að jafnframt yrðu afhentar bókanir sem varði samninginn og feli í sér breytingu frá upphaflegu samþykki. Með bréfi, dags. 1. júlí 2009, var kæranda bent á að samkvæmt 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 væri heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál og skyldi slík ákvörðun borin undir nefndina innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnum var kynnt um ákvörðun, sbr. 1. mgr. 16. gr. upplýsingalaga. Kærandi ritaði nefndinni á ný tölvubréf, dags. 2. júlí 2009, þar sem áréttuð var sú afstaða að kæran tæki til allra gagna sem varði umræddan samning frá 9. mars 2006, þ.m.t. samninga, bókana, viðauka og annað er hann varði eftir dagsetningu kæru. Fór kærandi þess jafnframt á leit að nefndin kallaði eftir slíkum viðbótum við samninginn hjá kærða.

Málsatvik

Í apríl 2004 óskaði Ríkiskaup fyrir hönd Austurhafnar-TR ehf., sem er í eigu ríkisins og Reykjavíkurborgar, eftir þátttakendum í forvali þar sem fyrirhugað var að efna til samningskaupa um veitingu sérleyfis til að byggja, eiga og reka tónlistarhús, ráðstefnumiðstöð og hótel, ásamt tilheyrandi bílastæðum, við austurhöfnina í Reykjavík. Meðal þeirra sem uppfylltu lágmarksskilyrði forvalsgagna var kærandi og [C], samstarfshópur þriggja fyrirtækja: [F], [G] og [D] Hinn 9. mars 2006 var undirritaður samningur milli Austurhafnar-TR ehf. og [C]

Með bréfi, dags. 16. mars 2006, óskaði lögmaður Fasteignar hf. eftir því að fá afrit af umræddum samningi frá 9. mars sama ár. Reykjavíkurborg og Ríkiskaup höfnuðu bæði þessari beiðni. Kærandi fékk þó afhent yfirlit samninga sem gerðir höfðu verið. Málið kom til kasta úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Í úrskurði í málinu nr. A-233/2006 úrskurðaði nefndin á þann veg að kærandi ætti rétt á aðgangi að samningnum, með nokkrum tilgreindum undantekningum. Eins og kæra sú sem þar var til úrskurðar var úr garði gerð náði beiðni kæranda einvörðungu til þess samnings sem undirritaður var 9. mars 2006 en ekki til þeirra fylgigagna sem í honum var getið. Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar var staðfest af héraðsdómi, sbr. mál nr. E-7407/2006, og síðan af Hæstarétti, sbr. dóm í máli nr. 366/2007.

Með tölvubréfi, dags. 3. júlí 2008, til Ríkiskaupa, Austurhafnar-TR. ehf. og Reykjavíkurborgar, fór kærandi fram á að fá hið fyrsta afhent öll fylgigögn með samningi milli Austurhafnar-TR ehf. og [C] hf., sem og alla viðbótarsamninga eða viðauka sem gerðir hefðu verið.

Kæranda barst svar Austurhafnar-TR ehf. með tölvubréfi, dags. 11. júlí. Þar kemur fram að félagið líti svo á að þau gögn sem óskað sé aðgangs að séu milli tveggja einkaréttarlegra félaga og falli því utan gildissviðs upplýsingalaga nr. 50/1996. Með vísan til dóms Hæstaréttar í máli nr. 366/2007 falli umrædd gögn aðeins undir upplýsingalögin ef íslenska ríkið og Reykjavíkurborg hafi undirritað þau vegna skuldbindinga sem af þeim leiði fyrir ríki og borg. Jafnframt tekur félagið fram að jafnvel þótt talið yrði að gögnin féllu undir upplýsingalög telji félagið að mikilvægir fjárhags- og viðskiptahagsmunir samningsaðila vegi mun þyngra en upplýsingaréttur almennings og því megi ekki veita aðgang að þeim án samþykkis hlutaðeigandi félaga. Með vísan til þessa var beiðni kæranda hafnað.

Kæranda barst svar Ríkiskaupa með tölvubréfi, dags. 16. júlí 2008. Þar kemur fram samhljóða rökstuðningur fyrir synjun á beiðni kæranda og í bréfi Austurhafnar-TR ehf.

Í kæru máls þessa, dags. 17. júlí 2008, kemur fram að krafa kæranda um aðgang umbeðinna gagna sé einkum byggð á 3. og 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Umbeðin gögn hafi verulega þýðingu um sönnun og því nauðsynleg til þess að kærandi geti metið hvort jafnræðis hafi verið gætt í samningskaupaferli, sbr. 11. gr. þágildandi laga nr. 94/2001, um opinber innkaup. Byggir kærandi á því að telja verði þá til aðila máls í skilningi 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga.

Málsmeðferð

Ríkiskaupum var kynnt framkomin kæra og stofnuninni gefinn kostur á að koma á framfæri frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrðu látin í té gögn málsins.

Athugasemdir Ríkiskaupa bárust úrskurðarnefnd um upplýsingamál með bréfi, dags. 25. ágúst 2008. Þar hafnar stofnunin því, í fyrsta lagi, að kærandi geti talist aðilar máls í skilningi 9. gr. upplýsingalaga, enda séu þeir ekki aðilar að samningi Austurhafnar-TR ehf. og [C] Hið sama gildi um viðauka og fylgigögn við samninginn. Í öðru lagi kemur fram í athugasemdunum sú afstaða Ríkiskaupa að þeir viðaukar og fylgigögn sem kærandi krefjist aðgagns að falli ekki undir upplýsingalög. Ríkiskaup séu ekki aðili að viðaukum samnings Austurhafnar-TR ehf. og [C] frá 9. mars 2006 eða fylgigögnum hans og í þeim sé ekki mælt fyrir um neinar skuldbindingar stofnunarinnar. Síðan segir m.a. svo:

„Upplýsinganefndinni hefur þegar í tengslum við mál nefndarinnar nr. A-233/2006 verið afhent afrit af samningunum, viðaukum og fylgiskjölum. Til viðbótar við þau skjöl eru bréfi þessu meðfylgjandi tveir viðbótarsamningar sem gerðir hafa verið síðan gögnin voru afhent. Kærði gerir ekki athugasemdir við að meðfylgjandi viðbótarsamningar verði afhentir kæranda en krefst þess að fá tækifæri til að strika út viðkvæmar upplýsingar sem þar er að finna til samræmis við heimild þess efnis í 7. gr. UPL áður en samningarnir verða afhentir og gerir þá kröfu að öðrum aðilum samninganna verði gefið samskonar tækifæri.“

Hvað varðar aðgang að viðaukum við samninginn frá 9. mars 2006 er af hálfu Ríkiskaupa byggt á því í fyrsta lagi að ekki sé tækt að veita aðgang að gögnum þar sem fram koma upplýsingar um einkahagsmuni [C] og [I] án þess að fyrst sé leitað álits [C]. Þá telja Ríkiskaup að í tilboði [C], sbr. viðauka nr. 2, sé að finna upplýsingar sem varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækisins. Hið sama gildi um þær fundargerðir sem sé að finna í viðauka nr. 3 enda komi í þeim fram viðkvæmar upplýsingar um samningsgerðina. Einnig er á því byggt að fundargerðirnar séu vinnuskjöl og þar með undanþegnar upplýsingarétti á grundvelli 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Þá er á því byggt að í viðauka nr. 5 komi fram upplýsingar sem varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni [I] og séu þær því undanþegnar upplýsingarétti skv. 5. gr. upplýsingalaga. Einnig kemur fram í athugasemdum Ríkiskaupa að í viðauka nr. 7, „Design and Constructions Program“, sé að finna upplýsingar sem varði mikilvæga viðskiptahagsmuni [C]. Beri því að neita aðgangi að viðaukanum í heild sinni á grundvelli 5. gr. upplýsinglaga.

Hvað varðar önnur fylgigögn með samningi aðila kemur fram í athugasemdum Ríkiskaupa að þar sé um að ræða gögn sem ekki teljist eiginlegur hluti samningsins heldur skjöl sem aðilar hafi ákveðið að hafa meðfylgjandi honum, fyrst og fremst í hagræðingarskyni. Komi enda fram í skilgreiningarkafla samningsins að hann samanstandi af aðalefni samningsins og viðaukum („Schedules“) við hann. Fylgiskjöl („appendices“) við samninginn séu því ekki hluti hans. Þá taka Ríkiskaup fram að líta beri svo á að umrædd fylgigögn falli ekki undir ákvæði upplýsingalaga endi ekki í þeim mælt fyrir um skuldbindingar af hálfu kærða auk þess sem þau tengist ekki því samningskaupaferli sem kærandi hafi tekið þátt í. Fari svo að úrskurðarnefndin telji umrædd gögn falla undir gildissvið upplýsingalaga er á því byggt að í fylgigögnunum sé að finna upplýsingar sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Byggja Ríkiskaup á því að fylgigagn nr. 2, sbr. númeraröðun þá sem fram kemur hér að framan þar sem fjallað er um afmörkun á kæruefni máls þessa, sé einkaréttarlegur verktakasamningur milli tveggja aðila, [C]ar og [D] Ljóst sé því að hann sé undanþeginn upplýsingaskyldu skv. 5. gr. upplýsingalaga. Fylgigagn nr. 3 tengist tilboði [C]ar og um það gildi því sömu rök og um fylgigagn nr. 2. Fylgigagn nr. 8 sé samningur milli [D] og Reykjavíkurborgar um nánari útfærslu á vegagerð og aðkomu að svæðinu á meðan á framkvæmdum stendur. Sé það ekki á færi Ríkiskaupa að taka ákvörðun um aðgang að þeim samningi.

Að lokum benda Ríkiskaup á að líta beri svo á að bæði samningurinn, viðaukar og fylgigögn feli í heild sinni í sér nokkurskonar „uppskrift að tónlistarhúsi“ og ljóst að í því einu og sér felist gríðarlega mikil verðmæti bæði fyrir einkaréttarlega aðila samningsins og alla þá sem í framtíðinni hyggjast koma að sambærilegri samningsgerð. Umrædd gögn ættu því að vera undanþegin upplýsingaskyldu á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Þá vekja Ríkiskaup athygli á að um sé að ræða samning milli tveggja einkaréttarlegra aðila og sú staðreynd hljóti að leiða til þess að mat á mikilvægum fjárhags- og viðskiptahagsmunum sem undanþegnir séu upplýsingarétti skv. 5. gr. upplýsingalaga verði frábrugðið því mati sem á sér stað þegar um opinberan aðila er að ræða, einkaaðilum til hagsbóta.

Kærandi fékk athugasemdir Ríkiskaupa til athugasemda með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 11. september 2008. Athugasemdir lögmanns kæranda bárust nefndinni með bréfi, dags. 28. sama mánaðar.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál aflaði frekari gagna í málinu á árinu 2008 og 2009. Hjá nefndinni voru vistuð þau gögn sem beiðni kæranda laut að, frá meðferð nefndarinnar á eldra kærumáli tengdu byggingu hins umrædda tónlistar- og ráðstefnuhúss, sbr. úrskurðarnefndarinnar nr. A-233/2006. Jafnframt fékk nefndin afhent á ný, frá kærðu, heildargögn málsins. Voru þau afhent úrskurðarnefndinni 13. mars 2009. Er hér ekki þörf á að lýsa meðferð málsins með tæmandi hætti. Rétt er þó að taka fram að með bréfum, dags. 26. maí 2009, óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir nánari afstöðu [C], Reykjavíkurborgar, Austurhafnar-TR ehf. og [D] og með bréfi og tölvubréfi, dags. 1. júlí 2009, var óskað afstöðu Ríkiskaupa og [I] til kærunnar.

Í athugasemdum Guðrúnar Bergsteinsdóttur hdl., dags. 3. júlí 2009, fyrir hönd Austurhafnar-TR ehf., [C] og Ríkiskaupa, kemur fram að Austurhöfn-TR ehf. hafi verið stofnað í apríl 2003 í kjölfar samkomulags ríkis og borgar frá árinu áður um að leggjast á eitt um byggingu tónlistarhúss og ráðstefnumiðstöðvar í Reykjavík. Íslenska ríkið eigi 54% í fyrirtækinu en Reykjavíkurborg 46%. Austurhöfn hafi ekki verið falið neitt opinbert vald og það hafi ekki neitt sérstakt stjórnsýsluhlutverk. Af því leiði að upplýsingalögin eigi ekki við um Austurhöfn. Beri af þeim sökum að hafna beiðni um aðgang að upplýsingum.

Sé því á hinn bóginn hafnað að aðgangi að gögnum sé heimilt að synja á þeim grundvelli að upplýsingalög taki ekki til Austurhafnar, sé afstaða Austurhafnar, Ríkiskaupa og [C] eftirfarandi:

„Austurhöfn eignaðist [C] og dótturfélög þess ásamt systurfélagi [C], [H], og dótturfélög þess, fyrr á þessu ári og félögin því öll komin í eigu ríkis og borgar. Austurhöfn, Ríkiskaup og [C] líta því svo á að þau hafi ekki lengur neinna hagsmuna að gæta og geti því ekki annað en fallist á beiðni kæranda fyrir sitt leyti. Hins vegar kunna [I] og [J] að hafa hagsmuna að gæta og því telja Austurhöfn, Ríkiskaup og [C] sér ekki fært að veita aðgang að fylgiskjölunum nema í sátt við [I] og [J]“

Eins og fram kom hér að framan óskaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál eftir afstöðu [I] til framkominnar kæru með tölvubréfi, dags. 1. júlí 2009. Svar barst frá bankanum með bréfi, dags. 13. júlí. Þar lýsir bankinn í fyrsta lagi þeirri afstöðu að hann telji að umræddur samningur, og þar með fylgigögn hans, feli í sér upplýsingar um samningsgerð milli einkaaðila, þ.e. Austurhafnar-TR ehf. og [C]. Bendir bankinn á að annars vegar sé um að ræða gögn sem einvörðungu varði Austurhöfn og [C]. Einsýnt sé að þessir aðilar falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga. Hins vegar sé um að ræða gögn sem feli í sér upplýsingar sem tengist samningi aðila en opinberir aðilar hafi aðkomu að. Verði aðgangur að slíkum upplýsingum veittur sé það verulega íþyngjandi fyrir Austurhöfn og [C], og eftir atvikum einnig fyrir bankann. Í ljósi þess og með lögmætisreglu íslensks réttar í huga sé ekki tækt að leggja víðtækari skilning í ákvæði upplýsingalaga en ráða megi af orðum þeirra og telji bankinn því einnig að slík gögn falli utan ákvæða upplýsingalaga. Þá er af hálfu bankans einnig vísað til þess að í dómi Hæstaréttar í máli nr. 366/2007 hafi meirihluti réttarins byggt niðurstöðu sína á því að Ríkiskaup hafi séð um þau innkaup sem leiddu til umrædds samnings fyrir hönd Austurhafnar-TR ehf. og hafi samningurinn verið undirritaður af fulltrúum íslenska ríkisins og Reykjavíkurborgar vegna þeirra skuldbindinga sem af samningnum leiddi fyrir þessa aðila. Meirihlutinn í málinu hafi talið að samningurinn hafi verið gagn sem félli undir gildissvið upplýsingalaga og af niðurstöðunni megi ráða að hún sé að meginstefnu byggð á því að hinir opinberu aðilar, íslenska ríkið og Reykjavíkurborg, hafi undirritað viðkomandi samning. Með vísan til þessa bendir [I] á að athuga verði aðkomu íslenska ríkisins og Reykjavíkurborgar að þeim gögnum sem kærandi óski aðgangs að, með sjálfstæðum hætti í tilviki hvers og eins gagns.

Þá tekur [I] fram, fallist úrskurðarnefndin ekki á ofangreindar röksemdir bankans, að hann telji að synja beri um aðgang að hluta eða öllum þeim gögnum sem krafist er aðgangs að á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga, enda varði gögnin mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni viðkomandi félaga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari. Hvað bankann varði sérstaklega er bent á að gögn þau sem kærandi óski aðgangs að kunni að hafa mikil áhrif á bankann og þá starfsemi sem þar fer fram. [I] hafi verið aðaleigandi annars samningsaðila, [C]ar ehf., á þeim tíma sem útboð, samningsviðræður og tilboð í tengslum við samninginn hafi átt sér stað og þegar samningurinn með fylgigögnum var undirritaður. Bendir bankinn á að við mat á því hvort rétt sé að synja um aðgang að gögnum á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga beri að líta til þess hvort veiting upplýsinga sé til þess fallin að valda hlutaðeigandi fyrirtæki tjóni. Beri í því sambandi að nefna að aðalverkefni bankans við þær aðstæður sem nú séu uppi, þar sem bankinn sé félag í greiðslustöðvun og innköllun til kröfuhafa hafi verið gefin út, sé að hámarka eins og kostur sé verðmæti eigna til hagsbóta fyrir kröfuhafana. Mikilvægur þáttur þess verkefnis sé að koma, eins og frekast er unnt, í veg fyrir allt sem valdið geti bankanum fjárhagslegu tjóni. Hafa verði í huga að bankastarfsemi sé í eðli sínu flókin og viðkvæm, þar sem gæta beri ítrustu varfærni og trúnaðar þegar komi að gögnum og upplýsingum. Bendir bankinn jafnframt í þessu sambandi á mikilvægi þess að tekið sé tillit til mögulegs fordæmisgildis sem ákvörðun í málinu kunni að hafa á síðari mál tengd þeirri mikilvægu starfsemi bankans sem framundan sé. Varðandi kröfuhafa bankans sérstaklega er jafnframt vísað til ákvæða laga nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti, eftir því sem við á, og þess sjónarmiðs að mikilvægt sé að kröfuhafar fái aðgang að upplýsingum með lögformlegum hætti og samtímis, þar sem fyllsta jafnræðis sé gætt.

Í ljósi alls ofangreinds og þeirra mikilvægu fjárhags- og viðskiptalegu hagsmuna sem í húfi séu, bæði fyrir Austurhöfn og [C], og eftir atvikum einnig fyrir bankann sem fyrrum eiganda alls hlutafjár, sé það mat bankans að synja beri kæranda um aðgang að umbeðnum gögnum og upplýsingum á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga.

Í bréfi [D] til úrskurðarnefndarinnar, dags. 3. júlí 2009, kemur fram að félagið leggist gegn því að kæranda verði afhent fylgigögn nr. 1 og 8, „Construction Contract between [D] and [C]“ og „Agreement between [D] and City of Reykjavík“. Bendir fyrirtækið á að í þessum gögnum komi fram upplýsingar sem varði grundvöll verðlagningar [D] og önnur mikilvæg atriði er varði stöðu félagsins í samkeppni. Óásættanlegt sé að slíkar upplýsingar komist í hendur samkeppnisaðila eða lögmanna þeirra. Hins vegar gerir félagið ekki athugasemdir við að kæranda verði afhent samkomulag byggingarfulltrúans í Reykjavík og [D] frá 8. desember 2006 (sbr. viðbótarsamning nr. 2 í upptalningu að framan) standist slíkt landslög.

Í bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 11. júní 2009, kemur fram að af hálfu borgarinnar séu hvorki gerðar athugasemdir við að kæranda verði afhent samkomulag milli byggingarfulltrúans í Reykjavík og [D] frá 8. desember 2006 (sbr. viðbótarsamning nr. 2 í upptalningu að framan), né afhendingu á samningi Framkvæmdasviðs Reykjavíkurborgar og [D] frá 15. mars 2006 (sbr. fylgigagn nr. 8, „Agreement between [D] and City of Reykjavík“).

Aðilar málsins, sem og þeir aðilar sem upplýsingarnar varða að öðru leyti, hafa lýst frekari sjónarmiðum og rökum í máli þessu. Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er þó ekki þörf á að rekja þau hér með nánari hætti. Úrskurðarnefndin hefur litið til sjónarmiða nefndra aðila við úrlausn málsins.

Nefndarmaðurinn Sigurveig Jónsdóttir er vanhæf til meðferðar þessa máls, sbr. 3. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og tók varamaður hennar, Helga Guðrún Johnson, því sæti í nefndinni við meðferð og afgreiðslu málsins.

Niðurstaða

1.
Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga taka ákvæði þeirra til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Þar með falla Ríkiskaup undir lögin. Ríkiskaup stóðu, fyrir hönd Austurhafnar-TR ehf., sem er fyrirtæki í eigu íslenska ríkisins og Reykjavíkurborgar, að gerð samnings um byggingu tónlistar- og ráðstefnuhúss á austurbakka Reykjavíkurhafnar. Hefur kærandi því réttilega beint beiðni sinni og kæru að stjórnvaldinu Ríkiskaupum.

Kæru þessari var jafnframt beint að Austurhöfn-TR ehf. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. upplýsinglaganna taka lögin til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur verið falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í skýringum við 1. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum er rakið að lögin taki til þeirrar starfsemi sem heyri undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þrískiptingu ríkisvaldsins. Þá er tekið fram að lögin taki einnig til þeirrar starfsemi einkaaðila sem lýtur að því að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Síðan segir í skýringunum: „Að öðru leyti gilda lögin ekki um einkaaðila, en undir hugtakið „einkaaðilar“ falla m.a. félög einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélög og sameignarfélög, þótt þau séu í opinberri eigu. Ef rekstrarformi opinberrar stofnunar hefur t.d. verið breytt í hlutafélagsform fellur hlutafélagið sem slíkt utan gildissviðs laganna, jafnvel þótt það sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélags, nema því hafi verið falið sérstakt stjórnsýsluhlutverk, þ.e. að taka ákvarðanir, í skjóli stjórnsýsluvalds, um rétt eða skyldu manna.“ Hér má einnig taka fram að í skýringum sem fylgdu frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 161/2001, um breytingu á upplýsingalögum, segir m.a. í tengslum við gildissvið ákvæða um endurnot opinberra upplýsinga að „utan við gildissvið hugtaksins stjórnvald í skilningi 1. mgr. 1. gr. upplýsingalaga falla t.d. öll fyrirtæki sem ríki og sveitarfélög eiga og sett hafa verið á fót á einkaréttarlegum grundvelli, svo sem hlutafélög, einkahlutafélög, sameignarfélög o.s.frv.“

Með vísan til framangreinds hefur verið litið svo á að einkaréttarleg félög, s.s. hlutafélög og sameignarfélög, sem eru í eigu hins opinbera, falli utan við gildissvið upplýsingalaga, enda hafi félaginu ekki verið falið að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga, eða að í sérlögum sé beinlínis kveðið á um það að upplýsingalögin taki til viðkomandi félags. Má hér m.a. vísa til úrskurða nefndarinnar í málum nr. A-264/2007, A-269/2007, A-273/2007, A-285/2008 og A-290/2008. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður stöðu kærða, Austurhafnar-TR ehf., að vísu ekki að fullu jafnað við stöðu þeirra einkaréttarlegu félaga sem fjallað hefur verið um í nefndum úrskurðum. Tilvist þeirra félaga sem þar var um fjallað byggist með beinum hætti á lagafyrirmælum eða heimildum í lögum. Austurhöfn-TR ehf. er einkahlutafélag, stofnað af hálfu stjórnvalda ríkisins og Reykjavíkurborgar. Ekki er mælt fyrir um tilvist félagsins í lögum og heimild til að stofna einkaréttarlegt félag um byggingu tónlistarhúss og tengd verkefni á austurbakka Reykjavíkurhafnar kemur ekki fram í lögum.

Upplýsingalög taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður sú ályktun ekki dregin af 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga að stjórnvöld hafi um það fullt sjálfdæmi hvort þau færi rekstur sinn eða tiltekin verkefni sem þeim eru falin í form einkaréttarlegra félaga með þeim afleiðingum að umrædd starfsemi falli af þeirri ástæðu utan við gildissvið upplýsingalaga. Á hinn bóginn fellur það ekki undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar að taka til þess afstöðu hvort stjórnvöldum sé heimilt í einstökum tilvikum, að taka um það ákvörðun, án beinna lagaheimilda, að færa verkefni í einkaréttarlegt rekstrarform líkt og hér er um að ræða. Með hliðsjón af ákvæði 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga er því ljóst að af hálfu úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður á því að byggja í úrskurði þessum að starfsemi Austurhafnar-TR ehf. falli ekki undir ákvæði upplýsingalaga. Jafnframt liggur fyrir að því fyrirtæki hefur ekki verið falið að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. upplýsingalaga, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ber samkvæmt því að vísa frá úrskurðarnefndinni kæru á hendur því félagi.

Í tölvubréfi kæranda til úrskurðarnefndarinnar var áréttuð sú krafa, sem þá hafði áður fram komið, að kæran tæki til allra gagna sem varði umræddan samning frá 9. mars 2006, þ.m.t. samninga, bókana, viðauka og annað er hann varði eftir dagsetningu kæru. Fór kærandi þess jafnframt á leit að nefndin kallaði eftir slíkum viðbótum við samninginn hjá kærða.

Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að samkvæmt 2. mgr. 3. gr. upplýsingalaga nær réttur almennings til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum til: „ - 1. allra skjala sem mál varða, þar með talinna endurrita af bréfum sem stjórnvald hefur sent, enda megi ætla að það hafi borist viðtakanda; - 2. allra annarra gagna sem mál varða, svo sem teikninga, uppdrátta, korta, mynda, örfilma og gagna sem vistuð eru í tölvu; - 3. dagbókarfærslna sem lúta að gögnum málsins og lista yfir málsgögn.“ Af þessari afmörkun á gildissviði upplýsingalaga leiðir að ákvæði þeirra eiga einungis við þegar farið er fram á aðgang að upplýsingum, sem er að finna í afmörkuðum skjölum eða öðrum sambærilegum gögnum, sem tilheyrt geta máli. Í samræmi við þetta og ákvæði 1. mgr. 3. gr., eins og því var breytt með 1. gr. laga nr. 161/2006, um breytingu á upplýsingalögum, tekur upplýsingaréttur almennings einvörðungu til gagna sem fyrir liggja, þegar um þau er beðið og tilheyrt geta ákveðnu máli, sbr. ennfremur úrskurði nefndarinnar í málum A-129/2001, A-181/2004 og A-230/2006. Til þess að kærandi geti fengið úrlausn úrskurðarnefndar um upplýsingamál um aðgang að gögnum sem til hafa orðið í starfsemi kærða eftir að sú beiðni sem hér er til umfjöllunar nefndarinnar var fram lögð ber kæranda að leggja fram nýja beiðni um aðgang að gögnum, sem þá kann eftir atvikum að vera hægt að bera undir úrskurðarnefndina skv. 14. gr. upplýsingalaga.

Þar sem ekki liggur fyrir synjun stjórnvalds á beiðni um aðgang að gögnum sem tengjast áður nefndum samningi Ríkiskaupa og [C] um byggingu tónlistarhúss og ráðstefnumiðstöðvar í Reykjavík og orðið hafa til eftir að kærandi lagði fram upphaflega beiðni sína um aðgang að gögnum, dags. 3. júlí 2008, ber að þessu leyti að vísa málinu frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.

3.
Samkvæmt framangreindu verður í úrskurði þessum tekin afstaða til synjunar Ríkiskaupa á beiðni kæranda um aðgang að öllum fylgigögnum með samningi milli Austurhafnar-TR ehf. og [C], sem og allra viðbótarsamninga eða viðauka sem gerðir hafa verið vegna þess samnings, og fyrir lágu við framlagningu kæranda á beiðni um aðgang 3. júlí 2008.

Eins og leiðir af kæru málsins, og þeim gögnum sem beiðni kæranda beinist að, þarf hér í fyrsta lagi að taka afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að 17 viðaukum við samning aðila frá 9. mars 2006, sbr. upptalningu fyrr í úrskurði þessum. Í samningi aðila um byggingu tónlistarhúss í Reykjavík og tengdar framkvæmdir kemur með beinum hætti fram að hann samanstandi af aðalefni samningsins og viðaukum (Schedules) við hann. Viðaukar samningsins eru samkvæmt þessu svo nátengdir efni hans að ljóst er að þeir falla undir gildissvið upplýsingalaga með sama hætti og aðalsamningurinn, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 366/2007.

Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að skjölum og öðrum gögnum sem varða tiltekið mál ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan.“ Umræddir viðaukar eru annars vegar gögn sem til urðu vegna forvals, sem kærandi tók sjálfur þátt í. Hins vegar eru þeir gögn sem tengjast þeim samningi sem gerður var í kjölfar vals á bjóðanda. Úrskurðarnefndin lítur svo á að kærandi sé aðili máls í skilningi hins umrædda ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þ. á m. forvalsgögnum frá öðrum þátttakendum í útboðinu. Öðru máli gegnir hins vegar þegar hann óskar eftir aðgangi að samningi þeim sem gerður var í kjölfar forvalsins og viðaukum við hann. Þótt kærandi kunni að hafa hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að viðaukum við samninginn verður orðalagið „upplýsingar um hann sjálfan“ í 1. mgr. 9. gr. ekki skýrt svo rúmt að það taki til upplýsinga sem fram koma í þeim samningi eða fylgiskjölum með honum. Þar af leiðandi gilda sömu reglur um aðgang kæranda að þeim gögnum og fram koma í II. kafla upplýsingalaga um almennan aðgang að upplýsingum. Með vísan til þessa verður hér fyrst fjallað um rétt kæranda til aðgangs að þeim viðaukum sem teljast til forvalsgagna en síðan um rétt hans til aðgangs að öðrum viðaukum við samninginn.

4.
Samkvæmt gögnum málsins innihalda þrír tilteknir viðaukar samnings aðila gögn sem til urðu á þeim tíma þegar endanlegt val á tilboðsgjafa vegna byggingar tónlistarhúss og tengdra verkefna hafði enn ekki farið fram, þ.e. fram til 19. september 2005. Um aðgang kæranda að þessum gögnum fer að 9. gr. upplýsingalaga.

Hér er í fyrsta lagi um að ræða svonefnt „Descriptive document“, sbr. viðauka við samninginn nr. 1. Í þessum viðauka kemur fram útboðslýsing verksins og ákveðin fylgigögn sem lúta að samskiptum tilboðsgjafa og [C] hf., þar á meðal spurningar og skýringar á skjalinu. Í öðru lagi er um að ræða svonefnt „Private Partners Proposal“, sbr. viðauka nr. 2. Þar kemur fram tilboð [C] hf., þar á meðal endurbætur tilboðsins sem unnar voru fram til 18. ágúst 2005. Í þriðja lagi er hér um að ræða hluta af þeim skjölum sem falla undir viðauka nr. 3, þ.e. „Minutes of Meetings“. Þær fundargerðir sem til urðu til 19. september 2005 eru sex talsins, dags. 10., 14. og 23. júní 2005 og 1., 8. og 9. september sama ár. Með umræddum fundargerðum eru einnig vistuð tvö skjöl, dags. 7. og 8. september, þar sem fram koma svör [C] hf. við tilgreindum spurningum Austurhafnar-TR ehf.

Í 1. mgr. 9. gr. upplýsingalaga er kveðið á um að almennt sé skylt að veita aðila máls aðgang að gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar sem varða hann sjálfan. Í 2. og 3. mgr. þeirrar greinar er að finna undantekningar frá þessari meginreglu, þ. á m. segir í 2. tölul. 2. mgr. að ákvæði 1. mgr. gildi ekki „um gögn sem hafa að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni er leynt eiga að fara skv. 6. gr.“ Þá segir orðrétt í 3. mgr.: „Heimilt er að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingunum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnunum.“

Þrátt fyrir ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga telur úrskurðarnefnd að Ríkiskaup eða Austurhöfn-TR ehf. hafi ekki sýnt fram á að það gæti, eitt og sér, skaðað samkeppnisstöðu ríkisins á útboðsmarkaði þótt kæranda yrði veittur aðgangur að ofangreindum gögnum sem tilheyra viðaukum 1, 2 og 3 við umræddan samning. Þær upplýsingar um bjóðendur sjálfa, sem fram koma í viðauka nr. 2, þ.e. í svonefndu „Private Partners Proposal“, eru hins vegar þess eðlis að rétt þykir að takmarka aðgang kæranda að þeim með vísun til 3. mgr. 9. gr. laganna, enda koma þar fram upplýsingar um viðskiptaáætlanir og rekstur hins fyrirhugaða tónlistarhúss og tengdra verkefna. Almennt má telja að í þessu skjali komi fram upplýsingar um þær aðferðir sem [C] hyggst viðhafa til að efna samningsskyldur sínar, og jafnframt er ljóst að þær aðferðir eru byggðar á rannsóknum og vinnu sem kostað hefur umtalsverða fjármuni. Með vísan til þess hversu víða slíkar upplýsingar koma fram í gagninu verður jafnframt að telja að ekki séu skilyrði til að veita kæranda aðgang að hluta þess á grundvelli 7. gr. upplýsingalaga. Hið sama er að segja um tvö skjöl, dags. 7. og 8. september 2005, sem fylgja viðauka nr. 3 og getið er hér að framan.

Hvað varðar viðauka nr. 1, þ.e. „Descriptive document“ og þær sex fundargerðir sem falla undir viðauka nr. 3 og til urðu áður en niðurstaða um val á tilboðsgjafa lá fyrir þann 19. september 2005, verður á hinn bóginn ekki talið að þar komi neitt fram sem sé þess eðlis að það leiði til þess að heimilt sé að takmarka aðgang kæranda að umræddum gögnum á grundvelli 3. mgr. 9. gr. upplýsingalaga. Þar sem umræddar fundargerðir voru ekki ritaðar af stjórnvaldi einvörðungu til eigin afnota þess sjálfs kemur ekki til álita að takmarka aðgang að þeim með vísan til þess að um vinnuskjöl sé að ræða í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.

5.
Aðrir viðaukar samningsins en þeir sem fjallað var um hér að framan teljast til gagna sem tengjast samningsgerðinni með beinum hætti, og urðu til eftir að val á bjóðanda hafði farið fram. Um rétt kæranda til aðgangs að þeim fer því að 3. gr. upplýsingalaga að gættum takmörkunum 4.-6. gr. laganna eftir því sem við getur átt. Með hliðsjón af markmiði laganna ber að skýra undantekningar frá þessari meginreglu þröngt. Eins og rakið var hér að framan verður að telja að umræddir viðaukar séu svo nátengdir efni aðalsamningsins að þeir falli af þeim sökum undir ákvæði upplýsingalaga með sama hætti og samningurinn sjálfur.

Í 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að óheimilt sé að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“ Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“

Jafnvel þótt upplýsingar sem fram koma í umræddum viðaukum geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli gera upplýsingalög ráð fyrir því að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við matið verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt það er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafa fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að því búnu að meta hvort vegi þyngra á metum hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999. Við mat á hagsmunum almennings af því að fá aðgang að umræddum samningi verður að hafa í huga að með samningnum eru ríki og Reykjavíkurborg að ráðstafa opinberu fé og eignum.

Þeir viðaukar við samning aðila sem til urðu eftir að val á tilboðsgjafa lá fyrir fara hér á eftir. Er stuðst við sömu númeraröð gagna og fram kemur í afmörkun kæruefnis í fyrsta þætti þessa úrskurðar:

4. ISO Agreement
5. Statement from the National Bank
6. Design and Constructions matters
7. Design and Constructions Program
8. Review Procedure
9. Clients Claims
10. Direct Agreement
11. Required Insurance
12. Registrable liens and Charges
13. Valuation of assets
14. Collateral Warranty Consultants
15. Collateral Warranty Subcontractors
16. List of Sub-Contractors
17. Dispute Resolution

Jafnframt er hér um að ræða þær fundargerðir sem falla undir viðauka nr. 3 og til urðu eftir að ákveðið var að ganga til samninga við [C] um umrætt verk.

Í fundargerðum sem falla undir viðauka nr. 3 og til urðu eftir að ákveðið var að ganga til samninga við [C] um þá framkvæmd sem hér um ræðir er að finna upplýsingar um framkvæmd verksins, skuldbindingar [C] og fjárhagsmálefni þess fyrirtækis. Með vísan til 5. gr. upplýsingalaga telur úrskurðarnefndin rétt að takmarka aðgang kæranda að fundargerðum dags., 11. og 29. nóvember 2005, 19. desember sama ár og 11. og 20. febrúar 2006. Á hinn bóginn verður ekki talið að fundargerðir, dags. 30. september 2005, 5. og 15. desember sama ár, tvær fundargerðir dags. 21. febrúar 2006 og fundargerð, dags. 4. mars sama ár, innihaldi upplýsingar sem séu þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari í skilningi 5. gr. upplýsingalaga. Áréttað skal að þar sem umræddar fundargerðir voru ekki ritaðar af stjórnvaldi einvörðungu til eigin afnota þess sjálfs kemur ekki til álita að takmarka aðgang að þeim með vísan til þess að um vinnuskjöl sé að ræða í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.

Viðauki nr. 4 er drög að húsaleigu- og þjónustusamningi um húsnæði Sinfóníuhljómsveitar Íslands í tónlistar- og ráðstefnuhúsi á austurbakka Reykjavíkurhafnar. Í viðaukanum kemur fram að hann sé gerður í beinum tengslum við samning um tónlistar- og ráðstefnuhús sem undirritaður var á milli Austurhafnar-TR ehf. og [C] 9. mars 2006. Í umræddum drögum koma fram hugmyndir um greiðslur til [C] og aðrar upplýsingar tengdar fyrirtækinu. Telur úrskurðarnefndin, með vísan til til 5. gr. upplýsingalaga, að hér sé um að ræða upplýsingar sem rétt sé að fari leynt.

Viðauki nr. 5 felur í sér yfirlýsingu [I] vegna byggingar tónlistarhússins. Þær upplýsingar sem þar koma fram lúta að fjárhagslegum málefnum [C] og [I] en varða ekki með beinum hætti þá ráðstöfun opinberru hagsmuna sem samningur um byggingu tónlistar- og ráðstefnuhúss fól í sér. Með hliðsjón af því telur úrskurðarnefndin að um sé að ræða upplýsingar sem eðlilegt sé að fari leynt skv. 5. gr. upplýsingalaga.

Skjöl sem merkt eru sem viðaukar nr. 6, 7, 8 og 9 þ.e. „Design and Constructions matters“, „Design and Constructions Program“, „Review Procedure“ og „Clients Claims“ eru skjöl sem innihalda upplýsingar um framlagningu gagna og upplýsinga, verkáætlun og samskipti samningsaðila aðila að öðru leyti. Þær upplýsingar sem koma fram í þessum gögnum fela ekki í sér upplýsingar sem að mati úrskurðarnefndar er eðlilegt að fari leynt skv. 5. gr. upplýsingalaga.

Viðaukar nr. 10 og 11, sem bera heitin „Direct Agreement“ og „Required Insurance“ eru samningar sem lúta að ábyrgðum og skuldbindingum í tengslum við lánveitingar [I] og samskiptum aðila í tengslum við tryggingar þeim tengdum og framkvæmd verksins. Þær upplýsingar sem þar koma fram fela í sér upplýsingar sem að mati úrskurðarnefndar er eðlilegt að fari leynt skv. 5. gr. upplýsingalaga.

Viðaukar nr. 12 og 13, sem bera heitin „Registrable liens and Charges“ og „Valuation of assets“ innihalda upplýsingar um verðákvörðun komi til riftunar, beitingu kaupréttar o.fl. í tengslum við þær framkvæmdir sem samningur aðila lýtur að. Þær upplýsingar sem fram koma í þessum gögnum eru ekki þess eðlis að eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari í skilningi 5. gr. upplýsingalaga. Er þá jafnframt tekið tillit til hagsmuna tengdra félaga [C]

Viðaukar nr. 14 og 15, sem bera heitin „Collateral Warranty Consultants“ og „Collateral Warranty Subcontractors“ innihalda að mati úrskurðarnefndarinnar ekki upplýsingar sem sanngjarnt er eða eðlilegt að fari leynt í skilningi 5. gr. upplýsingalaga. Hið sama er að segja um viðauka nr. 16, „List of Sub-Contractors“ og viðauka nr. 17, „Dispute Resolution“.

Samkvæmt framangreindu ber kærða, Ríkiskaupum, að afhenda kæranda viðauka nr. 6, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 16 og 17. Fallist er á þá ákvörðun Ríkiskaupa að synja kæranda um aðgang að viðaukum nr. 4, 5, 10 og 11 með vísun til 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

6.
Í máli þessu þarf jafnframt að taka afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að 9 tilgreindum fylgigögnum umrædds samnings frá 9. mars 2006. Eins og þegar er fram komið, sbr. upptalningu í fyrsta þætti þessa úrskurðar, eru þau fylgigögn sem hér um ræðir eftirtalin:

Af hálfu Ríkiskaupa, Austurhafnar-TR ehf. og [I] hefur verið á það bent að umrædd gögn geti einvörðungu fallið undir gildissvið upplýsingalaga ef íslenska ríkið og Reykjavíkurborg hafi undirritað þau vegna skuldbindinga sem af þeim leiða fyrir ríki og borg. Hafa kærðu einnig bent á að umrædd fylgigögn séu ekki eiginlegur hluti af samningnum heldur skjöl sem aðilar hafi ákveðið að hafa meðfylgjandi honum, fyrst og fremst í hagræðingarskyni.

Af þessu tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að umrædd fylgigögn eru vistuð með samningi sem Ríkiskaup gerðu fyrir hönd Austurhafnar-TR ehf. við [C] Í skýringum Ríkiskaupa til úrskurðarnefndarinnar kemur fram að umrædd gögn hafi verið vistuð með samningnum í hagræðingarskyni, „m.a. í þeim tilgangi að hafa á einum stað þau skjöl sem vísað er til í samningnum sjálfum.“ Með hliðsjón af þessu verður því almennt að gera ráð fyrir að umrædd gögn gegni eða hafi gegnt ákveðnu hlutverki við gerð og framkvæmd samningsins, nema annað sé augljóst af efni þeirra. Falla þau því undir ákvæði upplýsingalaga og ljóst er að Ríkiskaup hafa haft umræddan samning ásamt umræddum gögnum undir höndum vegna stjórnsýslulegs hlutverks stofnunarinnar. Á hinn bóginn þarf að líta til þess við ákvörðun um það hvort veita skuli að þeim aðgang, m.a. vegna þeirra takmarkana á upplýsingarétti samkvæmt lögunum sem fram koma í 5. gr. laganna, hvort þau innihaldi upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna eða hvort í þeim sé einvörðungu að finna upplýsingar um samningsskuldbindingar einkaréttarlegra aðila.

Í fylgigagni nr. 1 er að finna tillögu um deiliskipulag 7,7 ha svæðis í Reykjavík sem afmarkast af Austurbugt, Austurhöfn og Pósthússtræti í vestri, Tryggvagötu í suðri, Lækjargötu og Sæbraut í austri og Faxagötu og Ingólfsgarði í norðri. Tillögur um deiliskipulag og samþykktar deiliskipulagsáætlanir eru gögn sem almennt er stefnt að því að gera opinber eða þá að þau hafa þegar verið gerð opinber. Ekkert liggur fyrir um að umrædd tillaga hafi ennþá slíka stöðu að það geti talist heimilt á grundvelli upplýsinglaga, sbr. 4. eða 6. gr. þeirra laga, að synja um aðgang að henni. Ekki verður því séð að fyrir hendi séu neinir þeir hagsmunir sem leiða til þess að sanngjarnt sé og eðlilegt að umræddum upplýsingum sé haldið leyndum fyrir kæranda.

Fylgigagn nr. 2 er verksamningur [E], sem verkkaupa, og [D], sem verktaka. Þessi samningur er ekki beinn hluti samnings [C] og Austurhafnar-TR ehf. og felur ekki í sér neinar skuldbindingar eða réttindi þess síðarnefnda. Með vísan til hagsmuna aðila samningsins, og tengdra félaga, telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að kærandi eigi ekki rétt til aðgangs að þessum samningi, sbr. 5. gr. upplýsingalaga.

Fylgigagn nr. 3 eru teikningar unnar fyrir [C] vegna byggingar tónlistarhúss. Úrskurðarnefndin telur að líta beri svo á að umræddar teikningar beri með sér upplýsingar um aðferðir sem [C] hafi stefnt að því að viðhafa við efndir samningsskyldna sinna, og jafnframt að ljóst sé að á bak við teikningarnar liggi vinna byggð á rannsóknum og vinnu sem kostað hefur umtalsverða fjármuni. Með vísan til þess er sanngjarnt og eðlilegt að þær upplýsingar sem fram koma í fylgigagni nr. 3 fari leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga.

Fylgigögn nr. 4, 5, 6 og 7 eru tillögur aðila um breytingu á samþykktum þeirra félaga sem standa að hinu umrædda verki. Af gögnum málsins að öðru leyti leiðir að umræddar breytingar hafa verið samþykktar. Eru því ekki efni til að halda þeim leyndum.

Fylgigagn nr. 8 er verksamningur milli [D], sem verktaka, og Reykjavíkurborgar, sem verkkaupa, um framkvæmdir sem miða að því að lóð vegna tónlistar- og ráðstefnuhúss verði tilbúin til afhendingar í áföngum, jafnframt því að halda umferðarleiðum opnum á framkvæmdatíma. Forsenda samningsins er að samningskaupaferli um byggingu tónlistarhúss ljúki með samningi við [C] þar sem [D] starfi sem aðalverktaki. Í samningnum koma engar þær upplýsingar fram um viðkvæm fjárhags- eða viðskiptamálefni [D] sem réttlætt geta að efni hans sé haldið leyndu á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Hvorki Ríkiskaup né Austurhöfn-TR ehf. eiga aðild að umræddum samingi. Þar sem hann telst skv. gögnum málsins til fylgigagna þess samnings sem þeir aðilar gerðu við [C] hf. verður engu að síður lagt á Ríkiskaup að afhenda hann kæranda.

Fylgigagn nr. 9 er yfirlýsing Reykjavíkurborgar, dags. 7. mars 2006, undirrituð af borgarstjóra og formanni skipulagsráðs borgarinnar. Ekkert í efni yfirlýsingarinnar snertir viðkvæm fjárhags- eða viðskiptamálefni þeirra fyrirtækja sem um er að ræða. Ber því að afhenda kæranda afrit hennar.

Samkvæmt framangreindu ber kærða, Ríkiskaupum, að afhenda kæranda fylgigögn nr. 1, 4, 5, 6, 7, 8 og 9. Fallist er á þá ákvörðun Ríkiskaupa að synja kæranda um aðgang að fylgigögnum nr. 2 og 3.

7.
Að síðustu þarf í máli þessu að taka afstöðu til réttar kæranda til aðgangs að tveimur viðbótarsamningum sem gerðir voru milli aðila. Annars vegar samkomulagi milli byggingarfulltrúans í Reykjavík f.h. Reykjavíkurborgar, [D], [E] og Austurhafnar-TR ehf. og hins vegar samkomulagi um breytingu á samningi frá 9. mars 2006, dags. 12. janúar 2007.

Af hálfu Ríkiskaupa, Austurhafnar-TR ehf., [C], [D] og Reykjavíkurborgar hefur því verið lýst yfir undir meðferð málsins að þessir aðilar telji ekki að í umræddum gögnum komi fram upplýsingar sem nauðsynlegt sé að halda leyndum með hliðsjón af hagsmunum þeirra aðila. [I] hefur andmælt því að Ríkiskaupum verði gert að afhenda umrædd gögn með vísan til 5. gr. upplýsingalaga.

Að teknu tilliti til þeirra röksemda sem fram koma í bréfi [I] til úrskurðarnefndarinnar telur nefndin að í umræddum gögnum sé ekki að finna upplýsingar sem leitt geti til tjóns fyrir fyrirtækið verði þær gerðar opinberar, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Með vísan til þess ber Ríkiskaupum að afhenda kæranda áðurnefnd tvö gögn.

Úrskurðarðorð

Vísað er frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæru á hendur Austurhöfn-TR ehf. Þá er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál kröfu kærendum frá 23. júní 2009 um að í úrskurði verði tekin afstaða til réttar þeirra til að fá aðgang að öllum viðbótarsamningum við upphaflegan samning Austurhafnar-TR ehf. frá 9. mars 2006 og bókanir sem feli í sér breytingu á samningnum og orðið hafa til eftir að upphafleg beiðni um aðgang að gögnum var fram lögð 3. júlí 2008.

Ríkiskaupum ber að afhenda kærendum, [A] og [B] þau gögn sem talin eru hér upp vegna samnings Ríkiskaupa, fyrir hönd Austurhafnar-TR ehf., og [C], frá 9. mars 2006.

Eftirtalda viðauka samningsins ber Ríkiskaupum að afhenda kærendum. Númer skjalanna taka taka mið af númeraröð þeirra í fyrsta hluta úrskurðarins:

1. Descriptive Document
6. Design and Constructions matters
7. Design and Constructions Program
8. Review Procedure
9. Clients Claims
12. Registrable liens and Charges
13. Valuation of assets
14. Collateral Warranty Consultants
15. Collateral Warranty Subcontractors
16. List of Sub-Contractors
17. Dispute Resolution

Þá ber Ríkiskaupum að afhenda kærendum fundargerðir, dags. 10., 14. og 23. júní 2005, 1., 8., 9. og 30. september 2005, 5. og 15. desember 2005, 21. febrúar 2006 og 4. mars 2006 sem tilheyra viðauka nr. 3 „Minutes of Meetings“.

Eftirtalin fylgigögn samningsins ber Ríkiskaupum að afhenda kæranda. Númer skjalanna taka mið af númeraröð í fyrsta hluta úrskurðarins:

1. Proposal for Local Plan
4. Private Partner, Articles of Association, relevant clauses
5. Private Partner II, Articles of Association, relevant clauses
6. Real Estate Company, Articles of Association relevant clauses
7. Operation Company, Articles of Association relevant clauses
8. Agreement between [D] and City of Reykjavík
9. Declaration from the mayor and chairman of the city‘s planning commitee

Eftirtalda viðbótar- og viðaukasamninga við samning Austurhafnar-TR ehf. og [C] frá 9. mars 2006 ber Ríkiskaupum að afhenda kæranda:

1. Samkomulag milli byggingarfulltrúans í Reykjavík f.h. Reykjavíkurborgar, [D], [E] og Austurhafnar-TR ehf.
2. Samkomulag um breytingu á samningi frá 9. mars 2006, dags. 12. janúar 2007.

Fallist er á þá ákvörðun Ríkiskaupa að synja kærendum um aðgang að eftirtöldum viðaukum samningsins:

2. Private Partners Proposal
4. ISO Agreement
5. Statement from the National Bank
10. Direct Agreement
11. Required Insurance

Þá er fallist á þá ákvörðun Ríkiskaupa að synja kærendum um aðgang að tveimur skjölum, dags. 7. og 8. september 2005, sem tilheyra viðauka 3 „Minutes of Meetings“, auk fundargerða sem tilheyra þeim viðauka, dags. 11. og 29. nóvember 2005, 19. desember 2005 og 11. og 20. febrúar 2006.

Fallist er þá ákvörðun Ríkiskaupa að synja kærendum um aðgang að eftirtöldum fylgigögnum samningsins:

2. Construction Contract between [D] and [C]
3. Conceptual Drawings

Staðfest leiðrétting hinn 6. ágúst 2009
á úrskurði frá 16. júlí 2009

Friðgeir Björnsson,
formaður

Efnisorð

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál