A-244/2007 Úrskurður frá 22. mars 2007
ÚRSKURÐUR
Hinn 22. mars 2007 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-244/2007:
Kæruefni
Hinn 22. desember 2006 kærði [...] synjun framkvæmdanefndar um einkavæðingu, dags. 22. desember sl., um aðgang að fundargerðum nefndarinnar sem tengdust sölu á hlut ríkisins í sjö tilgreindum fyrirtækjum auk greinargerða matsaðila og skýrslum eftirlitsaðila.
Með bréfi, dags. 28. desember 2006, var framkvæmdanefnd um einkavæðingu kynnt kæran og nefndinni veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til 9. janúar sl. Jafnframt var þess óskað að forsætisráðuneytið léti nefndinni í té afrit þeirra gagna sem kæran laut að innan sama frests. Framangreindur frestur var framlengdur til 15. janúar sl. Umsögn framkvæmdanefndar um einkavæðingu barst úrskurðarnefndinni með bréfi nefndarinnar, dags. 16. janúar sl., þar sem kröfum kæranda er hafnað. Umsögn nefndarinnar fylgdu umræddar fundargerðir og önnur gögn er kæran náði til.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um umsögn framkvæmdanefndarinnar með bréfi, dags. 17. janúar sl. Athugasemdir kæranda bárust nefndinni með bréfi hans, dags. 26. janúar sl.
Úrskurðarnefndin óskaði eftir því með bréf. dags. 14. febrúar 2007, að framkvæmdanefnd um einkavæðingu léti nefndinni í té upplýsingar um hvaða fundargerðir nefndin hefði afhent og þá hverjum í héraðsdómsmálinu nr. E-2190/2006 [A] ehf. og [B] hf. gegn íslenska ríkinu og ennfremur hvort nefndin hefði afhent öðrum fundargerðir sínar í þeim málum sem kæran tekur til. Umbeðnar upplýsingar bárust úrskurðarnefndinni með bréfi, dags. 20. febrúar sl.
Með bréfi, dags. 8. mars 2007 óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum um það hvort framkvæmdanefnd um einkavæðingu hefði í þremur tilteknum fundargerðum tekið endanlegar ákvarðanir um afgreiðslu þeirra mála sem þar væru tilgreind. Umbeðnar upplýsingar bárust úrskurðarnefndinni. með bréfi, dags. 15 mars. sl.
Nefndarmaðurinn Páll Hreinsson er vanhæfur til meðferðar þessa máls, sbr. 2. tölul. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og tók varamaður hans, Skúli Magnússon, því sæti í nefndinni.
Málsatvik
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með tölvubréfi 21. desember sl., óskaði kærandi eftir öllum fundargerðum framkvæmdanefndar um einkavæðingu, sem tengdust sölu eftirtalinna fyrirtækja: [C], [D], [E], [F], [G], [H] og [I]. Auk þess óskaði kærandi eftir greinargerðum matsaðila á tilboðum sem bárust í fyrirtækin og skýrslum eftirlitsaðila, t.d. fjármálaeftirlitsins, sem unnar hefðu verið um söluferli fyrirtækjanna.
Beiðni kæranda var hafnað með tölvubréfi starfsmanns framkvæmdanefndarinnar, dags. 22. desember sl., með vísan til 4. og 5. gr. upplýsingalaga. Af hálfu framkvæmdanefndar um einkavæðingu er á því byggt að fundargerðirnar séu vinnugögn í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Þá feli matsgerðirnar í sér sérfræðilegt mat á þeim tilboðum sem bárust í hluti ríkisins í umræddum fyrirtækjum. Í þeim komi fram upplýsingar sem enn varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni, þeirra aðila sem að baki tilboðunum stóðu. Séu gögnin því undanþegin upplýsingarétti, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Að því er varði sérstakar skýrslur eftirlitsaðila um söluferlið kemur fram að framkvæmdanefndin hafi ekki slík gögn í fórum sínum. Þá vísar framkvæmdanefndin til þess að beiðni kæranda samræmist ekki 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í athugasemdum kæranda, dags. 26. janúar sl., segir að beiðni hans snúi að aðgangi að gögnum um mikla almannahagsmuni þar sem um sé að ræða ráðstöfun eigna og fjármuna ríkisins. Er því hafnað að beiðnin uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Tilgreind hafi verið tiltekin gögn og fundargerðir í málum er varði sölu nafngreindra ríkisfyrirtækja. Fái röksemdafærsla nefndarinnar ekki staðist þar sem jafnframt sé verið að byggja á því að gögnin eigi að vera undanþegin aðgangi samkvæmt 3. tölul. 4. gr. og síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga. Bendir kærandi á að þó svo fundargerðir teljist vinnuskjal geti bókun í fundargerð um tiltekið mál engu að síður verið aðgengileg almenningi, að hluta eða öllu leyti á grundvelli þess að veita skuli aðgang að vinnuskjölum ef þau hafi að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verða aflað annarstaðar frá. Bendir kærandi á að fundargerðirnar hafi verið afhentar öðrum, þar sem hluti þeirra hafi verið birtur í héraðsdómsmálinu E-2190/2006. Þá sé það mat kæranda að framkvæmdanefndin hafi ekki fært fullnægjandi rök fyrir því á hvern hátt hagsmunir tiltekinna fyrirtækja verði hætta búin við afhendingu matsgerðanna, sbr. 5. gr. upplýsingalaga. Hagsmunir almennings af því að fá aðgang að þeim séu augljóslega ríkari.
Með bréfi framkvæmdanefndar um einkavæðingu, dags. 15. mars sl., er því lýst að nefndin taki ekki endanlegar ákvarðanir um afgreiðslu mála í merkingu 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Nefndin starfi á vegum ráðherranefndar um einkavæðingu eins og nánar sé lýst í verklagsreglum um útboð og sölu ríkisfyrirtækja frá 9. febrúar 1996. Nefndinni sé m.a. ætlað að hafa yfirumsjón með sölu ríkisfyrirtækja, ríkiseigna og sölu eignarhluta ríkisins í öðrum fyrirtækjum. Endanlegar ákvarðanir um afgreiðslu mála og verkefna sem nefndin annist séu hins vegar í höndum ráðherranefndarinnar og hlutaðeigandi ráðherra. Nefndin hafi þannig ekki tekið endanlegar ákvarðanir í þeim þrem tilvikum sem leitað var upplýsinga um í bréfi úrskurðarnefndarinnar frá 8. mars. sl.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða
1.
Kærandi hefur afmarkað beiðni sína annars vegar við fundargerðir framkvæmdanefndar um einkavæðingu er tengjast undirbúningi og sölu á hlut ríkisins í sjö tilgreindum fyrirtækjum. Hins vegar hefur kærandi afmarkað beiðnina við greinargerðir matsaðila á tilboðum og skýrslum eftirlitsaðila sem unnar hafa verið um söluferli fyrirtækjanna. Af hálfu framkvæmdanefndarinnar er því hafnað að nefndin hafi í fórum sínum skýrslur af síðastgreindum toga. Í bréfi sínu frá 26. janúar sl. vefengdi kærandi ekki þessa afstöðu nefndarinnar. Úrskurðarnefndin telur ekki ástæðu til að draga í efa að síðastgreind gögn séu ekki til í fórum framkvæmdanefndarinnar. Af þessum sökum verður kröfu kæranda að þessu leyti vísað frá.
Af umsögn framkvæmdanefndarinnar verður ráðið að nefndin byggi aðallega á því að beiðni kæranda uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga um afmörkun, en verði ekki fallist á þær röksemdir nefndarinnar byggi nefndin synjun sína á 3. tölul. 4. gr. og 5. gr. upplýsingalaga. Í upphaflegri synjun nefndarinnar er ekki vísað til 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt ákvæðinu getur sá sem fer fram á aðgang að gögnum annað hvort afmarkað beiðni sína við tiltekin gögn sem hann óskar að kynna sér eða við það að fá að kynna sér upplýsingar um tiltekið mál án þess að tilgreina einstök gögn sem málið varða. Í athugasemdum við 10. gr. þess frumvarps sem varð að upplýsingalögum er m.a. vísað til þess að „í beiðni verður að tilgreina gögnin eða málið með það glöggum hætti að stjórnvöldum sé fært að hafa uppi á gögnunum eða málinu.“ Þegar horft er til þess að beiðni kæranda er afmörkuð við nánar tilgreind gögn í tilteknum málum verður kæru hans ekki vísað frá á þessum grundvelli.
2.
Samkvæmt markmiðum upplýsingalaga ber almennt að skýra þröngt undantekningar frá meginreglunni um upplýsingarétt almennings, sbr. 3. gr. laganna.
Samkvæmt síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga er óheimilt að veita almenningi „aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila ... sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“ Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er þetta ákvæði skýrt svo: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Þannig er óheimilt að veita upplýsingar um atvinnu-, framleiðslu- og viðskiptaleyndarmál eða viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu svo og aðra mikilvæga viðskiptahagsmuni.“
Jafnvel þótt upplýsingar sem fram koma í þeim gögnum sem hér um ræðir geti varðað mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra er hlut eiga að máli gera upplýsingalög ráð fyrir því að það sé metið í hverju og einu tilviki hvort um sé að ræða upplýsingar um svo mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækis, að ætla megi að þær séu til þess fallnar að valda því tjóni verði aðgangur veittur að þeim. Við matið verður einnig að líta til þess hversu mikið tjónið geti orðið og hversu líklegt er að það muni verða, verði upplýsingarnar veittar. Við það mat verður enn fremur að líta til eðlis upplýsinganna, framsetningar þeirra og aldurs, svo og hvaða þýðingu þær hafi fyrir rekstur fyrirtækisins á þeim tíma er matið fer fram, þ. á m. hvort um sé að ræða nýjar eða óþekktar framleiðsluaðferðir eða upplýsingar sem skert geti samkeppnishæfni þess á annan hátt. Þegar allt þetta hefur verið virt verður að því búnu að meta hvort vegi þyngra hagsmunir fyrirtækisins eða þeir hagsmunir sem meginreglu 3. gr. upplýsingalaga um aðgang almennings að gögnum er ætlað að tryggja, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 455/1999 (H 2000:1344). Koma þessi sjónarmið m.a. fram í úrskurðum nefndarinnar í málum A-206/2005, A-220/2005, A-233/2006 og A-234/2006.
Af fyrri framkvæmd úrskurðarnefndar verður ráðið að undir 2. málsl. 5. gr. upplýsingalaga falli enn fremur aðferðir sem viðsemjendur hins opinbera viðhafa til þess að efna samningsskyldur sínar. Ekki síst á þetta við ef aðferðirnar eru byggðar á rannsóknum og þróun sem kostað hafa umtalsverða fjármuni, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-74/1999 og A-192/2004 og enn fremur um fjármögnun einstakra liða.
Við mat á hagsmunum almennings af því að fá aðgang að umræddum gögnum verður jafnframt að ganga út frá því að síðari málsliður 5. gr. upplýsingalaga sé því ekki til fyrirstöðu að kæranda sé veittur aðgangur að gögnunum nema sýnt sé fram á eða leiddar séu verulegar líkur að því að þær hafi sérstaka fjárhagslega- eða viðskiptalega þýðingu fyrir þau fyrirtæki sem hlut eiga að máli.
Af hálfu framkvæmdanefndarinnar er með almennum hætti vísað til þess að matsgerðirnar feli í sér sérfræðilegt mat á þeim tilboðum er báurst í umrædd fyrirtæki og að þar sé að finna upplýsingar sem varði mikilvæga viðskiptahagsmuni þeirra einstaklinga og fyrirtækja er að baki tilboðunum stóðu. Ekki er af hálfu nefndarinnar vísað til tiltekinna skjala eða hvernig einstök atriði í þeim geti haft þýðingu í þessu samhengi. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þau gögn sem um er að ræða. Að undanskildum þeim fundargerðum sem fjallað eru um í lið 2.2. er um að ræða mismunandi skjöl allt frá tilkynningum um niðurstöðu útboðs til sérstakra matsskýrslna. Þykir nefndinni rétt að gera grein fyrir mati sínu á þeim með svofelldum hætti:
1. Við sölu á hlutabréfum ríkisins í [F] hefur framkvæmdanefndin vísað til þriggja skjala: Bréfs Viðskiptaskrifstofu [E], dags. 19. maí 1998, fréttatilkynningar, dags. 17. apríl 1998, og yfirlits Viðskiptastofu [E] til framkvæmdanefndarinnar, dags. 14. apríl 1998, um tilboðssöluna og loks uppgjörs vegna sölunnar. Skjölin veita upplýsingar um niðurstöðu hlutafjárútboðs vegna sölunnar og um uppgjör vegna hennar. Verður ekki séð gögn þessi geymi upplýsingar sem takmarka ber aðgang að, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, og verður reyndar að gera ráð fyrir því að fréttatilkynningin hafi verið birt á sínum tíma.
2. Í bréfi undirrituðu af [X] hrl., [Y] hrl. og [Z] prófessor, dags. 29. október 1999, til framkvæmdanefndarinnar eru þeir taldir sem uppfylltu skilmála sölulýsingarinnar vegna sölu á [C]. Eru þær upplýsingar ekki þess eðlis að takmarka beri aðgang að þeim, sbr. 5. gr. upplýsingalaga.
3. Í greinargerð [Þ], dags. 10. apríl 2003, er lýst mati fyrirtækisins á tilboðum bjóðenda í hlutabréf ríkisins í [G] hf. með vísan til nánar tilgreindra matsþátta. Þegar litið er til þess að rétt um fjögur ár eru liðin frá matinu og að ekki verður séð að þar komi fram upplýsingar sem talist geta varðað fjárhagsmálefni einstaklinga eða fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila með þeim hætti að þær séu líklegar til að valda þeim aðilum sem fjallað er um í greinargerðinni skaða, er það mat úrskurðarnefndarinnar að skjalið verði ekki undanþegið aðgangi, skv. 5. gr.
4. Í greinargerð [Æ] um tilboð í hlut ríkissjóðs í [H], dags. 23. apríl 2003, er gerð grein fyrir mati fyrirtækisins á tilboðum með vísan til nánar tilgreindra matsþátta. Í 3. lið greinargerðarinnar á bls. 3 er lagt mat á tilboðin út frá fjárhagslegum styrk og fjármögnun tilboðsgjafa. Að mati nefndarinnar geta upplýsingar af þeim toga sem þar koma fram varðað mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni þeirra fyrirtækja sem þar eiga hlut að máli. Þegar á hinn bóginn er litið til þess að rétt um fjögur ár eru liðin og að greinargerðin hefur verið lögð fram í héraðsdómsmálinu nr. E-2190/2006, dómsskjal nr. 27, verður ekki séð að þær upplýsingarnar sem þar koma fram séu líklegar til að valda skaða þeim aðilum sem fjallað er um. Er það mat nefndarinnar að skjalið verði ekki undanþegið aðgangi, skv. 5. gr. upplýsingalaga.
5. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í máli nr. A-215/2005 úrskurðað að ákvæði 5. gr. upplýsingalaga hafi ekki takmarkað rétt kæranda í því máli til aðgangs að skýrslum fjárfestingabankans [Ö], vegna sölu á hlut ríkisins í [E], dags. 8. september 2002, og í [D], dags. 4. nóvember 2002. Eins og hér hagar til þykir mega leggja úrskurðinn til grundvallar í máli þessu. Verður því ekki fallist á að takmarka beri aðgang kæranda að umræddum matsskýrslum á grundvelli tilvitnaðs ákvæðis upplýsingalaga
6. Um sölu á hlut ríkisins í [I] hf. hefur framkvæmdanefndin sent úrskurðarnefndinni minnisblað til ráðherranefndar um einkavæðingu, dags. 25. maí 2005, þar sem gerð er grein fyrir mati nefndarinnar á óbindandi tilboðum í forvali ásamt minnisblöðum fjármálafyrirtækisins [Q] frá 18. og 24. maí 2005. Í tilvitnuðum skjölum er að finna mat á hvort tilboðsgjafar í forvali hafi uppfyllt skilyrði sölulýsingar. Geyma skjöl þessi ekki upplýsingar sem talist geta varðað fjárhagsmálefni einstaklinga eða fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila sem undanþegin verða aðgangi, sbr. 5. gr. upplýsingalaga
Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið fellst úrskurðarnefndin á kröfu kæranda um afhendingu framangreindra skjala, enda verður ekki séð að ákvæði 5. gr. upplýsingalaga standi í vegi fyrir afhendingu þeirra.
3.
Kærandi hefur í beiðni sinni tilgreint fundargerðir framkvæmdanefndar um einkavæðingu í málum er varða sölu á hlut ríkisins í 7 ríkisfyrirtækjum. Úrskurðarnefndin hefur í úrskurðum sínum ekki talið að ákvæði 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga standa í vegi fyrir aðgangi að fundargerðum nema stjórnvaldið beri skýrlega fyrir sig að um vinnuskjöl sé að ræða, sbr. úrskurð í máli A-154/2002.
Í úrskurði nefndarinnar máli A-219/2005 er með ítarlegum hætti fjallað um þau sjónarmið sem nefndin leggur til grundvallar við úrlausn þess hvort fundargerðir stjórnsýsluaðila geti talist til vinnuskjala í merkingu 3. tölul. 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt ákvæðinu tekur upplýsingaréttur almennings ekki til „vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.“
Að mati úrskurðarnefndarinnar geta fundargerðir stjórnsýslunefndar uppfyllt það skilyrði að teljast vinnuskjöl (1) ef þær eru ritaðar af nefndarmanni eða starfsmanni nefndar og (2) séu ekki afhentar öðrum heldur einvörðungu til eigin afnota fyrir nefndarmenn og aðra starfsmenn, sem tilheyra sama stjórnvaldi, (3) með sama hætti og vinnuskjöl eru almennt notuð við meðferð mála, sbr. úrskurði nefndarinnar í málum A-140/2002 og A-186/2004. Mat á því hvort síðastgreinda skilyrðið er uppfyllt fer fram á grundvelli þeirra sjónarmiða sem fram komu í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess, er varð að upplýsingalögum nr. 50/1996, en þar segir svo um einkenni vinnuskjala:
„Í 3. tölul. er mælt svo fyrir að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Margar ákvarðanir, sem stjórnvöld taka, eru svonefndar matskenndar ákvarðanir. Þá hafa lög eða stjórnvaldsfyrirmæli, sem ákvörðun er byggð á, ekki að öllu leyti að geyma þau skilyrði sem þurfa að vera fyrir hendi svo að ákvörðun verði tekin eða þau veita stjórnvöldum að einhverju leyti mat á því hvert efni ákvörðunar skuli vera. Þegar matskennd stjórnvaldsákvörðun er tekin verða stjórnvöld iðulega að vega og meta mörg ólík sjónarmið. Af þessu leiðir að einatt tekur það einhvern tíma að móta afstöðu stjórnvalds til fyrirliggjandi máls og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma ítarlegri upplýsingar um málsatvik. Gögn, sem til verða á þessum tíma, þurfa því ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Er því lagt til að farin verði sama leið og í stjórnsýslulögunum, og reyndar einnig í dönsku og norsku upplýsingalögunum, að vinnuskjöl stjórnvalds verði undanþegin upplýsingarétti.
Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi. Á hinn bóginn teljast gögn, sem fara á milli tveggja stjórnvalda, ekki til vinnuskjala enda þótt bréfaskiptin séu liður í meðferð máls og stjórnvöldin standi í nánum tengslum hvort við annað. Þá geta þau skjöl ekki talist vinnuskjöl sem stafa frá öðrum en hlutaðeigandi stjórnvaldi enda þótt slík gögn hafi orðið til að frumkvæði stjórnvaldsins, t.d. álit eða skýrslur sérfræðinga o.s.frv. Ennfremur er rétt að taka fram að gögn, sem verða til við skráningu upplýsinga um málsatvik, sbr. 23. gr., falla ekki undir ákvæði 3. tölul.
Að öðru leyti er ekki hægt að tilgreina með tæmandi hætti hvaða gögn teljast vinnuskjöl í skilningi ákvæðisins. Við nánari skýringu þess verður að líta sérstaklega til þess hvort upplýsingarnar snerta atriði sem kunna að breytast eða hafa breyst við nánari skoðun eða umfjöllun.“
Nefndin hefur litið svo á, sbr. áðurnefndan úrskurði í máli A-219/2005, að leggja verði heildstætt mat á fundargerð stjórnsýslunefndar á grundvelli framangreindra sjónarmiða þegar metið er hvort hún er notuð með sama hætti og vinnuskjöl eru almennt notuð við meðferð mála, en ekki aðeins eitt af þessum sjónarmiðum eins og raunin virðist þó hafa verið í úrskurðum nefndarinnar í málum A-96/2000 og A-169/2004. Þannig er að mati nefndarinnar augljóst að fundargerðir sem hafa að geyma vangaveltur nefndar eða einstakra nefndarmanna um úrlausn máls og samanburð á ólíkum leiðum til lausnar máls teljist almennt til vinnuskjala.
Jafnvel þótt fundargerð teljist vinnuskjal getur bókun í fundargerð um tiltekið mál engu að síður átt að vera aðgengileg almenningi, að hluta eða öllu leyti, á grundvelli undantekningar þeirrar, sem fram kemur í 2. málsl. 3. tölul. 4. gr. laganna, en þar segir: „þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.“ Á grundvelli þessa ákvæðis hefur verið veittur aðgangur að upplýsingum úr fundargerðum sem hafa að geyma endanlega niðurstöðu um afgreiðslu mála, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar í máli A-170/2004. Hjá mörgum stjórnsýslunefndum er það eitt skráð hverjir sitja fund, hvaða mál er tekið fyrir og hver endanleg niðurstaða þess er. Slík skráning í fundargerð um tiltekið mál verður að mati úrskurðarnefndarinnar almennt ekki talin undanþegin aðgangi vegna ákvæðis í 2. málsl. 3. tölul. 4. gr. laganna, nema önnur ákvæði 4.-6. gr. laganna eigi við. Um ákvæði 2. málsl. 3. tölul. 4. gr. laganna segir svo í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum nr. 50/1996:
„Þrátt fyrir að stjórnvald kunni að hafa útbúið tiltekið gagn í eigin þágu og til nota við meðferð máls getur efni þess engu að síður verið slíkt að rök standi til að veita almennan aðgang að því. Í ljósi þessa er í niðurlagi 3. tölul. 1. mgr. lagt til að aðgangur verði veittur í tveimur tilvikum. Annars vegar þegar gögn hafa að geyma upplýsingar um endanlega afgreiðslu máls og hins vegar ef upplýsinga verður ekki aflað annars staðar. Með síðastnefndu orðalagi er einkum átt við upplýsingar um staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa vegið þungt við ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum. Samsvarandi undanþágu frá upplýsingarétti aðila máls og fram kemur í 3. tölul. er að finna í stjórnsýslulögum.“
Samkvæmt framansögðu verður ráðið að með vinnuskjölum sé einkum átt við skjöl sem stjórnvöld hafa ritað til eigin afnota við undirbúning stjórnvaldsákvarðana og annars konar ákvarðana sem varða réttindi og skyldur borgaranna. Í samræmi við það er ljóst að undantekningarnar frá þeirri reglu, að vinnuskjöl séu undanþegin upplýsingarétti almennings, eru fyrst og fremst miðaðar við skjöl sem tekin hafa verið saman við undirbúning ákvarðana af þessu tagi. Þegar um er að ræða skjöl í öðrum málum en þeim, þar sem teknar eru stjórnvaldsákvarðanir eða sambærilegar ákvarðanir samkvæmt framansögðu, verður að líta til þess hvort þau skjöl gegni svipuðu hlutverki og vinnuskjöl í eiginlegum stjórnsýslumálum þegar skorið er úr því hvort skjölin teljast vinnuskjöl í skilningi upplýsingalaga. Koma sjónarmið þessi m.a. fram í úrskurði nefndarinnar í máli A-186/2004.
3.1.
Í áðurnefndum úrskurði í máli A-219/2005, þar sem fjallað var um aðgang að fundargerðum framkvæmdanefndar um einkavæðingu vegna sölu ríkisins á eignarhluta þess í [D] hf., komst úrskurðarnefndin að þeirri niðurstöðu að af fundargerðunum væri ljóst að (1) þær væru ritaðar af nefndarmanni/starfsmanni og (2) virtust efni sínu samkvæmt ætlaðar til eigin nota nefndarinnar. Þá hefðu fundargerðirnar aldrei verið birtar öðrum en nefndarmönnum og var ekki talin ástæða af hálfu nefndarinnar til að draga fullyrðingu framkvæmdanefndarinnar í þessu sambandi í efa. (3) Í fundargerðunum væri m.a. að finna vangaveltur um á hvaða tímamarki bæri að selja [D] hf., sjónarmið um það hversu stóran hlut bæri að selja til almennings, viðhorf um það hvaða kostir væru í stöðunni um fyrirkomulag sölunnar, val á kostum um það hvernig vinnulag og aðferðarfræði í samningaviðræðum skyldi hagað. Við lestur fundargerðanna yrði ekki heldur séð að þær hefðu haft að geyma upplýsingar um staðreyndir málsins, þ.e. málsatvik sem réðu niðurstöðu máls, sem ekki koma fyrir í öðrum gögnum sem aðgengileg væru almenningi. Var það mat úrskurðarnefndarinnar að telja yrði að fundargerðir framkvæmdanefndar um einkavæðingu varðandi sölu á hlutabréfum ríkisins í [D] hf. væru undanþegnar aðgangi almennings á grundvelli 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
Að því er varðar mál það sem hér er til umfjöllunar verður að mati nefndarinnar að leggja til grundvallar framangreinda niðurstöðu að því er varðar aðgang kæranda að umbeðnum fundargerðum vegna sölu á hlut ríkisins í [D] hf. Ber því að staðfesta synjun framkvæmdanefndar um einkavæðingu að þessu leyti.
3.2.
Fundargerðir framkvæmdanefndar um einkavæðingu vegna sölu ríkisins á eignarhluta ríkisins í [H] hf. hafa verið lagðar fram í málinu nr. E-2190/2006 í Héraðsdómi Reykjavíkur og þar með afhentar öðrum. Teljast fundargerðirnar því ekki lengur vinnuskjöl í merkingu 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér efni fundargerðanna og er það mat hennar að ekkert í þeim sé þess eðlis að hagsmunir annarra af því, að þeim upplýsingum sem þar koma fram sé haldið leyndum, vegi þyngra en hagsmunir kæranda af því að fá aðgang að þeim. Ber framkvæmdanefndinni því að verða við kröfu kæranda um aðgang að fundargerðum nefndarinnar sem lagðar hafa verið fram í framangreindu héraðsdómsmáli og varða sölu á eignarhlut ríkisins í [H] hf.
3.3.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér þær fundargerðir sem varða sölu ríkisins á [E] hf., [G] hf., [C] hf., [F] hf. og [I] hf. Af því tilefni óskaði úrskurðarnefndin sérstaklega eftir því með bréfi, dags. 8. mars sl., að framkvæmdanefnd um einkavæðingu upplýsti hvort nefndin hefði í fundargerðum sínum vegna sölumeðferðar á hlut ríkisins í [F], dags. 20. desember 1997, [I] hf., dags. 30. ágúst 2001 og [E] hf. og [D] hf., dags. 3. febrúar 2003, tekið endanlegar ákvarðanir um afgreiðslu þeirra mála sem þar væru tilgreind. Af hálfu nefndarinnar er því lýst í svarbréfi, dags. 15. mars sl., að endanlegar ákvarðanir í þeim málum sem nefndin hafði til umfjöllunar og meðferðar hafi verið í höndum ráðherranefndar um einkavæðingu og hlutaðeigandi ráðherra og hefðu fundargerðirnar því ekki falið í sér endanlegar ákvarðanir um afgreiðslu mála í merkingu 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Með vísan til þeirra gagna sem fyrir liggja er ekki tilefni til þess að draga í efa þessa fullyrðingu framkvæmdanefndarinnar.
Athugun úrskurðarnefndarinnar á framangreindum fundargerðum hefur leitt í ljós að þar er fyrst og fremst greint frá því, sem fram fór á fundum framkvæmdanefndarinnar og eftir atvikum starfsmanna hennar og annarra er sátu fundi hennar um einstök verkefni. Fundargerðirnar eru ritaðar af starfsmanni nefndarinnar eða nefndarmanni og verður ekki annað ráðið af efni þeirra en að þær hafi verið ætlaðar til eigin nota hennar. Ekkert er fram komið um það að fundargerðirnar hafi verið afhentar öðrum eða gefur tilefni til þess að draga í efa fullyrðingar framkvæmdanefndarinnar í þessu sambandi. Líkt og rakið er í 3.1. er m.a. að finna í fundargerðunum vangaveltur um á hvaða tíma beri að selja umrædd fyrirtæki, sjónarmið um hvernig skuli staðið að sölu þeirra, val á kostum um vinnulag og aðferðarfræði í samningaviðræðum.
Við lestur fundargerðanna verður ekki séð að þær hafi að geyma upplýsingar um staðreyndir máls, þ.e. málsatvik sem réðu niðurstöðu þess, sem ekki koma fyrir í öðrum gögnum sem aðgengileg eru almenningi.
Þegar þau almennu sjónarmið eru virt sem nefndin hefur lagt til grundvallar í kafla 3 hér að framan og það sem hér hefur verið rakið fellst úrskurðarnefnd á það með framkvæmdanefnd um einkavæðingu að framangreindar fundargerðir teljist vinnuskjöl í merkingu 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Vísað er frá úrskurðarnefnd kröfu kæranda, [...], um afhendingu skýrslna eftirlitsaðila vegna sölu á hlut ríkisins í [D] hf., [E] hf., Sementverksmiðju ríkisins hf., [C] hf., [F] h.f., [H] hf. og [I] hf.
Framkvæmdanefnd um einkavæðingu er skylt að veita kæranda aðgang að matsskýrslum vegna sölu ríkisins á hlut sínum í [D] hf., [E] hf., [G] hf., [C] hf., [F], [H] hf. og [I] hf., sbr. 1-6 tl. í 2. kafla niðurstöðu í úrskurðinum.
Synjun framkvæmdanefndar um einkavæðingu um aðgang að fundargerðum nefndarinnar um sölu á hlut ríkisins í [D] hf., er staðfest.
Framkvæmdanefnd um einkavæðingu er skylt að veita kæranda aðgang að fundargerðum nefndarinnar er varða sölu á hlut ríkisins í [H] hf.
Synjun framkvæmdanefndar um einkavæðingu um aðgang að fundargerðum nefndarinnar um sölu á hlut ríkisins í [E] hf., [G] hf., [C] hf., [F] hf. og [I] hf., er staðfest.
Friðgeir Björnsson
varaformaður
Skúli Magnússon Sigurveig Jónsdóttir