A-248/2007 Úrskurður frá 29. mars 2007

ÚRSKURÐUR

Hinn 29. mars 2007 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-248/2007:

Kæruefni

Hinn 16. janúar 2007 kærði [...] synjun Reykjavíkurborgar, dags. 10. janúar sl., um aðgang að upplýsingum um raforkuverð Landsvirkjunar til [A] og [B].
Með bréfi, dags. 17. janúar sl., var kæran kynnt Reykjavíkurborg og henni veittur frestur til að gera athugasemdir við kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til 26. janúar sl. Jafnframt var þess óskað að Reykjavíkurborg léti nefndinni í té afrit þeirra gagna sem kæran laut að innan sama frests. Í umsögn Reykjavíkurborgar, dags. 25. janúar sl., er kröfu kæranda hafnað.
Kæranda var gefinn kostur á að tjá sig um umsögn Reykjavíkurborgar með bréfi, dags. 31. janúar sl. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi hans, dags. 20 mars sl.
Með bréfi, dags. 14. mars sl., fór úrskurðarnefnd fram á það að Reykjavíkurborg upplýsti hvort skjal það er kæran laut að hefði verið samið til eigin nota fyrir borgina og starfsmenn hennar og hvort það hefði verið afhent öðrum en starfsmönnum hennar. Umbeðnar upplýsingar bárust nefndinni með bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 15. mars 2007.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að með bréfi, dags. 3. janúar sl., fór kærandi þess á leit að Reykjavíkurborg veitti honum aðgang að öllum gögnum sem voru til umfjöllunar og skoðunar hjá starfsmönnum Reykjavíkurborgar, borgarráði og borgarstjórn vegna sölu Reykjavíkurborgar á 45% hlut í Landsvirkjun til íslenska ríkisins. Sérstaklega óskaði kærandi eftir upplýsingum um raforkuverð Landsvirkjunar til [A] og [B].
Með bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 10. janúar sl., voru kæranda send þau gögn sem voru til umfjöllunar hjá Reykjavíkurborg vegna sölu á hlut borgarinnar í Landsvirkjun til íslenska ríkisins. Jafnframt er tekið fram að Reykjavíkurborg telji sér ekki skylt að veita aðgang að upplýsingum um raforkuverð Landsvirkjunar til [A] og [B], sbr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í umsögn Reykjavíkurborgar er afstaða borgarinnar áréttuð. Bent er á að ákvæði upplýsingalaga taki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga en ekki einkaaðila, þ. á m. félaga einkaréttarlegs eðlis, eins og hlutafélaga og sameignarfélaga þótt þau séu í opinberri eigu. Tekið er fram að Landsvirkjun sé sameignarfyrirtæki, nú í eigu ríkissjóðs og Eignarhluta ehf., sbr. 1. gr. laga nr. 154/2006. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 42/1983 um Landsvirkjun sé tilgangur félagsins m.a. að stunda starfsemi á orkusviði. Starfsemi fyrirtækisins falli undir raforkulög nr. 65/2003 en meðal markmiða laganna sé að skapa forsendur fyrir samkeppni í vinnslu og viðskiptum með raforku, en úrskurðarnefndin hafi í úrskurði sínum í máli A-238/2007 lagt til grundvallar að fyrirtækið starfi á samkeppnismarkaði. Beri því að vísa kærunni frá úrskurðarnefndinni. Þá er á því byggt af hálfu Reykjavíkurborgar að umrætt skjal sé vinnuskjal í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Skjalið hafi verið útbúið af starfsmanni Reykjavíkurborgar, borgarhagfræðingi, til þess að setja fram kröfu um að framtíðartekjur Landsvirkjunar af sölu á raforku til stóriðju ættu að vera meiri en ráð væri fyrir gert í verðmati unnu af fyrirtækinu ParX. Í skjalinu sé að finna skrá um samanburð á raforkuverði Landsvirkjunar til stóriðju í samningi við [A] við raforkuverð samkvæmt samningum Orkuveitu Reykjavíkur við [B] og [C] og séu niðurstöðurnar miðaðar við mismunandi álverð. Skjalið geymi ekki endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls og þær upplýsingar sem fram komi í skjalinu sé hægt að fá annars staðar frá. Bent er á að markmið ákvæðisins sé m.a. að veita stjórnvöldum svigrúm til þess að vega og meta mál með skriflegum hætti til undirbúnings að úrlausn þess án þess að eiga það á hættu að uppkast að niðurstöðu eða, eins og hér standi á, stuðningsgagn verði síðar meir gert opinbert. Þá er í umsögn Reykjavíkurborgar bent á að ákvæði 3. tölul. 6. gr. upplýsingalaga girði fyrir aðgang að umræddum upplýsingum. Loks er á það bent að telja verði að upplýsingar um raforkuverð og raforkusölu Landsvirkjunar til [A] og [B] varði mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni þessara þriggja fyrirtækja í skilningi ákvæðisins, sbr. síðari málslið 5. gr. upplýsingalaga og því sé óheimilt að láta þær af hendi.
Í bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 15. mars sl., er upplýst að umrætt skjal hafi verið samið af borgarhagfræðingi Reykjavíkurborgar til eigin nota. Skjalið hafi ekki verið afhent öðrum og eigi það bæði við um aðra starfsmenn Reykjavíkurborgar sem og aðra aðila.
Í athugasemdum sínum bendir kærandi á að beiðni hans snúist um aðgang að gögnum sem varði mikla almannahagsmuni þar sem um sé að ræða ráðstöfun opinberra fjármuna og í því ljósi beri að skýra takmarkanir á upplýsingarétti almennings þröngt. Bendir kærandi á að kaup ríkisins á hlut Reykjavíkurborgar í Landsvirkjun geti ekki talist gagnsæ nema allir grundvallarþættir fyrir verðmati fyrirtækisins liggi fyrir, en þar á meðal séu upplýsingar um raforkuverð í samningum Landsvirkjunar við [A] og [B]. Að mati kæranda sé það óviðunandi að verðmætamat á Landsvirkjun fari fram með leynd, út frá upplýsingum sem ekki séu opinberar. Tugmilljarða viðskipti með eignir sem almenningur í landinu standi að baki sem ábyrgðaraðili, þurfi að vera gagnsæ lögum samkvæmt.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þeim röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða

Ákvæði upplýsingalaga taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Ákvæði laganna gera ekki greinarmun á því hvers eðlis sú starfsemi sé sem stjórnvöld hafi með höndum. Gildissvið laganna er ekki einskorðað við ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 1. gr. stjórnsýslulaga, heldur taka lögin til hverskonar þjónustustarfsemi, samningsgerðar og annarrar starfsemi stjórnvalda. Skjal það sem hér um ræðir var tekið saman af starfsmanni Reykjavíkurborgar vegna fyrirhugaðrar sölu Reykjavíkurborgar á eignarhlut sínum í Landsvirkjun til íslenska ríkisins. Taka ákvæði upplýsingalaga því ótvírætt til þess máls sem hér er til úrlausnar.
Um meginregluna um upplýsingarétt almennings er fjallað í 3. gr. upplýsingalaga. Tekur rétturinn til allra skjala og gagna sem mál varða, sbr. nánari fyrirmæli í 2. mgr. ákvæðisins. Um takmarkanir upplýsingaréttarins er fjallað í 4.-6. gr. Af almennum athugasemdum í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum og úrskurðum úrskurðarnefndar leiðir að undanþágur frá upplýsingarétti almennings eru skýrðar þröngt.
Af hálfu Reykjavíkurborgar er á því byggt að umrætt skjal sé vinnuskjal í merkingu 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga en samkvæmt því nær upplýsingaréttur almennings „ ... ekki til: ... vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota; þó skal veita aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.“ Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi til laganna, er orðalagið „til eigin afnota“ m.a. skýrt með svofelldum hætti: „Með vinnuskjölum er hér einkum átt við skjöl sem stjórnvald ritar til eigin afnota, svo og skjöl sem fara á milli deilda, skrifstofa eða að öðru leyti á milli starfsmanna hjá sama stjórnvaldi ... Þá geta þau skjöl ekki talist vinnuskjöl sem stafa frá öðrum en hlutaðeigandi stjórnvaldi enda þótt slík gögn hafi orðið til að frumkvæði stjórnvaldsins ...“
Í umsögn Reykjavíkurborgar og bréfi, dags. 15. mars sl., kemur fram að umrætt skjal, hafi verið ritað af borgarhagfræðingi, starfsmanni Reykjavíkurborgar, til afnota í viðræðum við ríkið um sölu á eignarhluta borgarinnar í Landsvirkjun. Skjalið, sem er ódagsett, geymir samanburðarskrá yfir raforkuverð Landsvirkjunar til stóriðju eftir samningi við [A] við samninga Orkuveitu Reykjavíkur við [B] og [C]. Er ekki annað komið fram en að skjalið hafi verið ritað til eigin nota fyrir Reykjavíkurborg og geymi ekki endanlega ákvörðun í skilningi 3. tölul. 4. gr. upplýsingalaga. Þá hefur Reykjavíkurborg upplýst að umrætt skjal hafi ekki verið afhent öðrum. Er ekkert komið fram að mati úrskurðarnefndar sem gefur tilefni til að draga í efa fullyrðingar borgarinnar í þessum efnum. Eftir stendur hins vegar að skera úr því hvort umrætt skjal hafi að geyma upplýsingar, sem ekki verður aflað annars staðar frá, sbr. ákvæðið í niðurlagi 3. tölul. 4. gr. Í athugasemdum með frumvarpi til upplýsingalaga segir svo um þetta ákvæði: „Með síðastnefndu orðalagi er einkum átt við upplýsingar um staðreyndir máls sem af einhverjum ástæðum er ekki að finna annars staðar en kunna að hafa vegið þungt við ákvörðunartöku. Rökin að baki þessari reglu eru einkum þau að slíkar upplýsingar geti verið ómissandi til skýringar á ákvörðun og af þeim orsökum sé ekki rétt að undanþiggja þær aðgangi almennings enda þótt þær sé aðeins að finna í vinnuskjölum.“
Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni skjalsins og að mati nefndarinnar er ljóst að þar er hvorki að finna endanlega ákvörðun um afgreiðslu málsins né neinar þær upplýsingar um staðreyndir þess sem máli skipta og ekki verður aflað annars staðar frá. Verður því staðfest sú ákvörðun Reykjavíkurborgar að synja kæranda um aðgang að umræddu skjali.
Af framansögðu leiðir að ekki verður tekin afstaða til þess hvort synjun Reykjavíkur um aðgang að umræddu skjali verði reist á öðrum ákvæðum upplýsingalaga.

Úrskurðarorð:

Staðfest er synjun Reykjavíkurborgar um aðgang kæranda að ódagsettri samanburðarskrá yfir raforkuverð Landsvirkjunar til stóriðju eftir samningi við [A] og við samninga Orkuveitu Reykjavíkur við [B] og [C].

Páll Hreinsson
formaður

                                                 Friðgeir Björnsson                                    Ólafur E. Friðriksson